5.2 Het EU-burgerschap als legitimatie- en beloningsinstrument

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in 1993 is de iure het Unieburgerschap ingevoerd. De gedachte om een geprivilegieerde rechtsbetrekking in het leven te roepen tussen ‘Europese’ burgers en de staten waarvan deze burgers de nationaliteit ontberen, is echter eerder ontstaan. Tijdens de opening van het Congres van Europa van 7 tot 10 mei 1948 te Den Haag en de Westminster-Conferentie van 20 tot 25 april 1949 werd al gesproken over een dergelijke status.1 Hoewel de agenda van beide bijeenkomsten verschilde, had het samenzijn in zowel Den Haag als Westminster eenzelfde doel: Europa economisch en politiek versterken.2 Zo wordt in een van de tijdens het Westminster congres aangenomen resoluties aangaande ontheemde Europeanen na de Tweede Wereldoorlog gesteld dat de staatlozen na de oorlog niet dienen te worden beschouwd als staatloze vluchtelingen, maar, integendeel, als Europese burgers die bepaalde rechten hebben, gelijk aan de burgers van staten waar zij verblijven.3

In het verlengde van deze bijeenkomsten wordt enigszins vergelijkbaar met het idee achter het huidige Unieburgerschap de zogenoemde intercitoyenneté voorgesteld door Roger Picard, hoogleraar aan de juridische faculteit van de Parijse universiteit. In zijn L’Unité européenne par l’intercitoyenneté introduceert hij deze gedachte.4 Dit voorstel brengt volgens Picard wederkerige rechten en plichten met zich voor de burgers van de staten die het zogenoemde pacte d’intercitoyenneté sluiten. Vooropgesteld dat Staten A en B dit pact hebben ondertekend, brengt dat met zich dat de burgers van Staat A de rechten en plichten die gekoppeld zijn aan het staatsburgerschap in Staat B bezitten, indien zij zich verplaatsen dan wel vestigen in Staat B. Daarnaast brengt dit pact met zich dat de burgers van beide staten zonder visa of andere belemmeringen vrij toegang hebben tot het grondgebied van de staat waarvan zij de iure geen staatsburger zijn.5 Het voorstel van Picard heeft echter niet mogen rekenen op politieke steun; het door hem voorgestelde pact met de daaraan gekoppelde verplichtingen is immers nimmer tot stand gekomen. Vermoedelijk was de tijd nog niet rijp voor een dergelijke gewichtige en institutionele verandering.

Hoewel het voorstel van Picard geen politieke steun kreeg, veranderde in de jaren zestig van de vorige eeuw in het Gemeenschapsrecht het een en ander ten aanzien van rechten van economisch actieve burgers van lidstaten in de Gemeenschap. Zo werden Verordening 1612/68 en Richtlijn 68/360 ingevoerd ten behoeve van toegangsrechten en vestigingsrechten in andere lidstaten van de Gemeenschap voor economisch actieve burgers.6 De individuele vrijheid van de (economisch actieve) burger stond dan ook in de beginjaren van het Europese integratieproject hoog in het vaandel.7 Als economisch actieve burger van een lidstaat was men vrij in het kiezen van de eigen woonplaats binnen de Gemeenschap. Dit vrije verkeer van personen stond voor een aanzienlijke uitbreiding van de individuele vrijheid van de burger.8 De nadruk op de individuele vrijheid zien we terug in de werken van de in Hoofdstuk II behandelde (van Zwitserse origine) Fransman Benjamin Constant. Constant stelt dat de toevoeging van politieke representatie aan het burgerschapsbegrip met zich brengt dat de burger meer tijd heeft om zich individueel te ontplooien. De individuele vrijheid is door de Commissie in 1961 is omschreven als ‘le premier aspect d’une citoyenneté européene’.9 Bijzonder aan de ontwikkeling van het Unieburgerschap is derhalve dat in de beginjaren de aandacht is gevestigd op de individuele vrijheid van de burger. In de klassieke oudheid was de vraag in hoeverre de individuele ontplooiing van de burger aandacht kreeg, sterk afhankelijk van de polis, zoals is uiteengezet in paragraaf 2.2 (‘De geboorte van burgerschap in de Griekse poleis’) en verder. Waar in Athene de focus lag op de culturele ontwikkeling van de burger en zijn betrokkenheid bij de beslissingen die in de polis worden genomen, lag de focus in Sparta veeleer op de militaire toewijding van de burger. Gedurende de jaren van de Franse Revolutie was het begrip politieke representatie, zoals geïllustreerd in Hoofdstuk II, volgens Constant noodzakelijk om individuele ontplooiing en vrijheid mogelijk te maken. Deze worsteling tussen politieke representatie en individuele vrijheid lijkt in de jaren negentig van de vorige eeuw, bij de inwerkingtreding van het Unieburgerschap, minder hevig te zijn bediscussieerd vanwege de omstandigheid dat de burgers van de lidstaten van de Unie sinds 1979 door middel van rechtstreekse verkiezingen werden vertegenwoordigd in het Europees Parlement.

Enige tijd nadat de Commissie de individuele vrijheid als ‘le premier aspect d’une citoyenneté européene’ bestempelde, is door het Hof van Justitie een relevante uitspraak gedaan ten aanzien van de rechtspositie van de burgers van de lidstaat van de (destijds) Gemeenschap in de befaamde zaak tussen de NV Van Gend & Loos en de Nederlandse administratie der belastingen.10 Hierin oordeelt het Hof van Justitie dat de burgers van de lidstaten van de Gemeenschap rechtstreeks een beroe p kunnen doen op de Gemeenschapsverdragen.11 Deze uitspraak illustreert niet alleen dat burgers rechten kunnen ontlenen aan het Gemeenschapsrecht,12 in het geval van Gend & Loos het EEG-Verdrag, maar tevens dat zij direct betrokken zijn bij de controle ten aanzien van de correcte naleving van het Gemeenschapsrecht. Dit laatste draagt bij aan de legitimiteit van het Gemeenschapsrecht.

De gedachte om een Unieburgerschap te introduceren wordt enigszins concreter in de aanloop naar de in oktober 1972 gehouden topconferentie in Parijs. De voorzitter van de Europese Commissie, destijds Mansholt, lichtte het Europees Parlement in hetzelfde jaar in dat de Commissie voornemens was een burgerschap van de Unie in het leven te roepen.13 Dit burgerschap zou volgens deze inlichting van de voorzitter van de Commissie het recht omvatten van alle burgers om vrij te reizen in de lidstaten en daarnaast het kiesrecht te hebben voor de lokale vertegenwoordigende organen van de lidstaten. Nieuw aan dit voorstel was dat de rechten niet louter beperkt waren tot economisch actieve burgers.14 De Belgische Commissaris Davignon stelde in dit kader dan ook voor om Europa te ‘personaliseren’. Dit idee om de Gemeenschap te ‘personaliseren’ door middel van het tot stand brengen van een Unieburgerschap werd niet door alle lidstaten met gejuich ontvangen. Dat had te maken met de verwachting dat de Gemeenschap door de invoering van een eigen burgerschap zou bewegen naar een federaal construct – hetgeen door verschillende lidstaten uitdrukkelijk niet werd beoogd. Een fervente voorstander van een burgerschap voor de burgers van de lidstaten was de Italiaanse Republiek, die destijds grosso modo 1,5 miljoen geëmigreerde burgers in de Gemeenschap kende.15 Gedurende de hiervoor genoemde Topconferentie van 1972 stelde de Italiaanse premier Andreotti:

De Italiaanse wens was duidelijk: de geëmigreerde Italianen die zich elders in de Gemeenschap hadden gevestigd dienden aldaar rechten te hebben. Behalve Italië stond ook België positief ten aanzien van het idee om Europa nader tot de burger te brengen. De reden voor deze instelling van België verschilde echter van die van Italië. Waar de Italianen pleitten voor meer rechten van hun nationalen elders in de Gemeenschap, lag de focus van België meer op het faciliteren van verschillende programma’s voor studenten en docenten en het harmoniseren van diploma’s. Hiermee werd beoogd eendracht te creëren binnen de Gemeenschap en zodoende tegemoet te komen aan Davignons voorstel.17

Op de Topconferentie twee jaar later, die in 1974 eveneens in de Franse hoofdstad werd gehouden, werd een tweetal werkgroepen geïnstalleerd. Deze werkgroepen waren ingesteld ter bestudering van de zogenoemde ‘speciale rechten’ voor burgers van andere lidstaten van de Gemeenschap en het creëren van een zogenoemde ‘paspoortunie’.18 De ‘speciale rechten’ hadden betrekking op het directe en indirecte kiesrecht van de burgers van de lidstaten voor de lokale vertegenwoordigende organen van de lidstaat waar zij zich hadden gevestigd en het uitoefenen van publieke functies op lokaal niveau. De paspoortunie diende tot het creëren van een uniform Europees paspoort en de afschaffing van paspoortcontrole binnen de Gemeenschap.19 Op deze Topconferentie in Parijs werd Leo Tindemans, destijds premier van België, gevraagd om een rapport te schrijven over zijn visie op de Europese Unie.20 Dit rapport van Tindemans, genaamd European Union, zag eind 1975 het licht.21 Hoofdstuk 4 van dit rapport draagt als titel ‘A citizen’s Europe’. Tindemans vangt dit hoofdstuk aan met de constatering dat de Gemeenschap niet louter een samenwerkingsverbond tussen staten is, maar een ‘rapprochement of peoples who wish to go forward together, adapting their activity to the changing conditions in the world while preserving those values which are their common heritage’.22 Gelijk aan de in Hoofdstuk II behandelde visie van De Mably respectievelijk Marx op het burgerschapsbegrip, waarin de nadruk wordt gelegd op de emancipatie van de burger, stelt Tindemans in dit rapport de emancipatie en solidariteit tussen de burgers van de lidstaten centraal. Uit Tindemans’ betoog kunnen drie belangwekkende aspecten worden afgeleid. Ten eerste dient de Gemeenschap de rechten van Europeanen te waarborgen, aangezien volgens de auteur deze niet langer gegarandeerd kunnen worden door de lidstaten alleen.23 De gedachte is dat vanwege de toenemende mobiliteit van burgers zij zich niet alleen op het grondgebied van hun staat bevinden, met als gevolg dat de moederstaat niet altijd de zorg kan dragen voor dan wel rechten kan toekennen aan de eigen burgers. Het is belangwekkend dat in Tindemans’ betoog naar voren komt dat in beginsel de lidstaten de kwaliteit van burgerschap garanderen, maar vanwege de omstandigheid dat burgers door de jaren heen mobieler zijn geworden deze niet langer kunnen garanderen. De gedachte dat de publieke orde burgerschap garandeert is in de ontwikkelingsgeschiedenis van het burgerschapsbegrip nogal dominant geweest, zoals blijkt uit Hoofdstuk II.24 Daarnaast illustreert deze stelling van Tindemans de spanning tussen de individuele vrijheid van de burger en de intimiteit met de nationale rechtsorde, door als vooronderstelling te hanteren dat de individuele vrijheid van de burger niet ten optimale kan worden ontplooid louter in nationaal verband. Ten derde dient de Europese solidariteit concreter naar buiten te worden gedragen.25 Ook deze gedachte, namelijk dat solidariteit en burgerschap nauw verweven zijn met elkaar, zien wij terug in Hoofdstuk II. Niettemin werd (ook) dit rapport niet door alle lidstaten even positief ontvangen.26

Het belang van de discussies rondom een Unieburgerschap verminderde echter geenszins. Andere rapporten, zoals het Scelba-rapport27 (1977) en de twee Adonnino-rapporten28 (1985), volgden op het Tindemans-rapport. Deze rapporten vestigden de aandacht op verschillende aspecten van het Unieburgerschap. Waar het Scelba-rapport ging om het concretiseren van de rechten van de burgers van de lidstaten van de Gemeenschap, betroffen beide Adonnino-rapporten de centrale plaats van de burger in de Gemeenschap, niet alleen vanuit politiek maar ook vanuit educatief en cultureel perspectief.29 De genoemde rapporten illustreren in ieder geval de toegenomen relevantie die werd gehecht aan het burgerschapsbegrip in de Gemeenschap. Volgens de rapporten was het noodzakelijk de Gemeenschap en de burger nader tot elkaar te brengen. Een relevante verandering die optrad in het Gemeenschapsrecht tussen het verschijnen van het Scelba-rapport en de Adonnino-rapporten was dat er sinds 1979 rechtstreekse verkiezingen werden uitgeschreven voor het Europees Parlement. Gelijk aan de ontwikkeling van het concept burgerschap na de Franse Revolutie, werd het ook in de Gemeenschap noodzakelijk geacht om rechtstreekse verkiezingen uit te schrijven voor het Europees Parlement teneinde de legitimatie van het Europese integratieproces te versterken. De gedachte achter rechtstreekse verkiezingen van het vertegenwoordigende orgaan door burgers kan worden getraceerd tot de in Hoofdstuk II behandelende werken gedurende en na de Franse Revolutie.30

Vóór 1979 werden de leden van het Europees Parlement gekozen uit de nationale parlementen van de lidstaten van de Gemeenschap. De verkiezing van de leden van het Europees Parlement, dat destijds luisterde naar de naam ‘de Vergadering’, werd geregeld in art. 138 van het EEG-Verdrag. Lid 1 van deze bepaling luidde: “De Vergadering bestaat uit afgevaardigden die de Parlementen uit hun midden aanwijzen volgens de door iedere Lid-Staat vastgestelde procedure.”31 Bijzonder in dit kader is dat lid 3 van deze bepaling het mogelijk maakte voor de Vergadering om ontwerpen op te stellen ‘voor het houden van rechtstreekse algemene verkiezingen volgens een in alle Lid-Staten eenvormige procedure’.32 Deze clausule was er om de legitimatie van de Unie te vergroten en eendracht te creëren in de Gemeenschap, zoals blijkt uit de volgende passage uit het Vedel-rapport uit 1972:

Het Europees Parlement heeft in 1960, twee jaar na de inwerkingtreding van voornoemde bepaling in het EEG-Verdrag, reeds een ontwerpregeling opgesteld ten aanzien van de rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement. De meningsverschillen tussen de lidstaten van de Gemeenschap waren echter dusdanig groot dat lange tijd geen overeenstemming kon worden bereikt. Pas op de hiervoor genoemde topconferentie in 1974 in Parijs werd deze discussie nieuw leven ingeblazen. Aldaar werd besloten dat in 1978 rechtstreekse verkiezingen zouden worden gehouden voor het Europees Parlement. Op 14 januari 1975 werd de nieuwe ontwerpregeling, genoemd naar de rapporteur van het ontwerp, Patijn, aanvaard door het Europees Parlement.34 Met name de zetelverdeling tussen de lidstaten heeft gezorgd voor enige vertraging, als gevolg waarvan de rechtstreekse verkiezing van de leden van het Europees Parlement voor het eerst in 1979 plaatsvonden.35

De parlementariërs van de Unie stemmen zonder last.36 Dit heeft tot gevolg dat de notie van het vrije mandaat en het belang daarvan zoals aan bod gekomen in Hoofdstuk II ook is doorgevoerd in de Unie. Indien deze vaststelling wordt bezien tegen de achtergrond van de in Hoofdstuk II behandelde werken ten aanzien van het vrije dan wel gebonden mandaat, dan is vermeldenswaardig dat na 1979 in de Unie is gekozen voor de oplossing die Sieyès als voorstander van het vrije mandaat heeft voorgedragen. Zoals betoogd in Hoofdstuk II, verschillen Rousseau en Sieyès fundamenteel van mening met betrekking tot de positie van de representanten. Waar Rousseau in zijn Considérations sur le Gouvernement de Pologne et sur sa réformation projetée de notie van het vrije mandaat verwerpt, accepteert Sieyès dit in zijn Vues sur les moyens d’exécution dont les Représentants de la France pourront disposer en 1789. De Unie lijkt derhalve door de keuzes in 1979 het pad te bewandelen dat onder meer door Sieyès is afgelegd.37

In de aanloop naar het Verdrag van Maastricht werd het Unieburgerschap een van de relevante agendapunten. Het onderscheid tussen de noordelijke en zuidelijke Uniestaten kwam wederom, wellicht zelfs in grotere mate dan voorheen, naar voren. Inmiddels hadden meer zuidelijke lidstaten hun lidmaatschap van de Gemeenschap bevestigd gezien. In de jaren tachtig van de vorige eeuw waren Griekenland (1981) en Portugal en Spanje (beide in 1986) lid geworden van de Gemeenschap. Ook deze staten hadden, gelijk aan Italië, eigen burgers die elders in de Gemeenschap verbleven.38 Het memorandum ‘Towards European citizenship’, dat werd voorgedragen door de Spaanse delegatie in september 1990, was van groot belang voor de inwerkingtreding van het Unieburgerschap.39 Het uitgangspunt van dit memorandum was dat de burgers van de Gemeenschap elders in de Gemeenschap meer dienden voor te stellen dan louter ‘geprivilegieerde vreemdelingen’.40 In het voorstel werden vijf rechten onderscheiden die burgers van de Gemeenschap elders in de Gemeenschap dienden te bezitten. Deze rechten omvatten het vrije reis- en vestigingsrecht (het kiesrecht voor lokale vertegenwoordigers incluis); exclusieve rechten ten aanzien van gezondheid, sociale zaken, onderwijs, cultuur, milieu en consumentenbescherming; diplomatieke en consulaire bescherming door andere lidstaten; het recht van petitie en de benoeming van een Europese Ombudsman; en tot slot andere nog te ontwikkelen rechten.41 Hierdoor zou de Gemeenschap een directe en uitdrukkelijke rechtsbetrekking aangaan met de burgers van de lidstaten.42 Daarnaast werden de burgers, door de rechten die zij verkregen door middel van het Unieburgerschap, geattendeerd op de voordelen die kleven aan het Europees integratieproject.43 De gedachte hierachter is als volgt. Maakt de burger gebruik van de mogelijkheden die het Europese integratieproject biedt, dan is het gevolg daarvan dat hij wordt beloond met bepaalde Unierechten. Is bijvoorbeeld voor de toetreding tot de gemeenschappelijke markt wenselijk dat een Franse burger dient te verhuizen naar Nederland, dan wordt hij door deze verhuizing in de Nederlandse rechtsorde verzekerd van bepaalde rechten, zoals het vrije reis- en vestigingsrecht en het kiesrecht voor het Europees Parlement en de vertegenwoordigers van de gemeente waar hij zich zal vestigen onder dezelfde voorwaarden als Nederlanders. Met andere woorden, door de directe rechtsbetrekking van de burger met de Gemeenschap, wordt de burger geholpen de voordelen van de integratie van de Gemeenschap in te zien. De gedachtegang is aldus dat, indien een Unieburger activiteiten onderneemt in een andere lidstaat, hij wordt beloond met de rechten die zijn gekoppeld aan het Unieburgerschap. Het zij gememoreerd dat deze wens oorspronkelijk is ontstaan op initiatief van zuidelijke lidstaten die pleitten voor rechten van hun staatsburgers in andere lidstaten.44

Zoals hiervoor reeds opgemerkt, zorgde het Spaanse memorandum voor (weer) een meningsverschil tussen de noordelijke en de zuidelijke lidstaten. Waar de zuidelijke lidstaten van de Gemeenschap, zoals Italië, Griekenland en Portugal, zich achter het Spaanse voorstel schaarden, hadden de noordelijke lidstaten hun bedenkingen. Met name het Verenigd Koninkrijk en Denemarken stonden nogal gereserveerd ten aanzien van het Spaanse voorstel. Dit voorstel met daarin de inwerkingtreding van een burgerschap droeg bij aan de federale natuur van de Gemeenschap, zo was de gedachte in het Verenigd Koninkrijk en Denemarken, nu de Gemeenschap direct een publiekrechtelijke rechtsbetrekking zou aangaan met de burger. De aanduiding van deze federale natuur was juist met grote inspanning – onder meer van de zijde van het Verenigd Koninkrijk – uit de ontwerptekst van het Verdrag van Maastricht gehaald. Daarnaast waren in het bijzonder de genoemde lidstaten fervente tegenstanders van de verschuiving van de loyaliteit van de staatsburger jegens zijn staat naar één tussen de burger en de Gemeenschap. Dit denken over een verschuiving doet in sterke mate denken aan de spanningen tussen het aardse burgerschap en het christelijke burgerschap, zoals beschreven in Hoofdstuk II. Het Unieburgerschap heeft in dit opzicht verwantschap met het christelijk burgerschap, aangezien het Unieburgerschap, gelijk aan christelijk burgerschap, aards (staats)burgerschap overstijgt.45 Daar waar een Fransman of een Nederlander het burgerschap van het Koninkrijk van God kan bezitten, zoals uiteengezet door Augustinus, zijn beiden naar huidige stand van zaken tevens Unieburger. Hoewel vaststaat dat het bezit van het ene burgerschap het andere niet uitsluit, hebben vergelijkbare vragen zich voorgedaan tussen het staatsburgerschap van de lidstaten en het Unieburgerschap als bij het aards burgerschap en christelijk burgerschap zoals behandeld in Hoofdstuk II.46 Een voorbeeld betreft de vraag naar de hiërarchie tussen beide burgerschappen. Welk burgerschap heeft voorrang, indien strijdigheid wordt geconstateerd tussen het Europees en nationaal burgerschap? Waar de kerkvaders tot de conclusie kwamen dat bij collisie tussen het aards burgerschap en christelijk burgerschap voorrang dient te worden gegeven aan het christelijk burgerschap, dient bij strijdigheid tussen het staatsburgerschap van de lidstaat met het Unieburgerschap volgens het Hof van Justitie voorrang te worden gegeven aan het Unieburgerschap.47 Dit hangt samen met de omstandigheid dat bij strijdigheid tussen nationaal recht en Unierecht, dit laatste voorrang heeft – althans, volgens het Hof van Justitie.48

De hiervoor uiteengezette onder meer Britse en Deense argumenten weerhielden de Commissie er niet van om in 1991 een ontwerptekst uit te vaardigen over het Unieburgerschap.49 In deze ontwerptekst noemt de Commissie een tweetal principes waarop het Unieburgerschap is gebaseerd. Ten eerste is het Unieburgerschap ‘a component factor in the move to strengthen democratic legitimacy in the Community, both supplementing and transcending national citizenship’.50 Ten tweede ‘it [het Unieburgerschap] reflects the aims of the Union, involving as it does an indivisible body of rights and obligations stemming from the gradual and coherent development of the Union’s political, economic and social dimension’.51 Daar waar de Commissie stelt dat het motief achter het Unieburgerschap het versterken van de democratische legitimatie van de Gemeenschap is, werd volgens menigeen een ‘paard van Troje’ binnengehaald doordat de nadere invulling van het Unieburgerschap afhankelijk werd gemaakt van de politieke, economische en sociale ontwikkeling van de Unie.52

Het voorstel van de Commissie creëert in art. 1 de status van het Unieburgerschap op een wederkerige basis, gelijk aan het burgerschapsbegrip zoals behandeld in Hoofdstuk II.53 De burgers krijgen verschillende rechten en plichten voorvloeiend uit het Verdrag in andere lidstaten van de Gemeenschap. De redenering achter deze gedachte is dat burgers die bijdragen aan de Europese integratie door middel van mobiliteit verschillende rechten die het Unieburgerschap aan hen toekent kunnen genieten.54 Het voorgaande bevestigt dat ook het Unieburgerschap is ontstaan als een beloningsinstrument. Dit voorstel van de Commissie heeft in aangepaste vorm geleid tot de uiteindelijke tekst in het Verdrag van Maastricht. Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht heeft het Europees Parlement in 1991 twee relevante resoluties aangenomen aangaande het burgerschap van de Unie.55 Beide resoluties stipuleren kenmerken van het Unieburgerschap die sterke verwantschap vertonen met de essentialia van burgerschap, zoals deze aan de orde zijn gesteld in Hoofdstuk II. Enkele voorbeelden uit beide resoluties worden hieronder besproken.

In beide resoluties wordt gesteld dat het Unieburgerschap ‘essentieel is voor de Europese eenwording’ en dat ‘er een nauw verband bestaat tussen de invoering van het burgerschap en de vorming van de Europese Unie’.56 De aanname dat de rechtsbetrekking tussen de burger en een rechtsorde de eenwording van de desbetreffende rechtsorde versterkt, is niet nieuw. Deze gedachte is reeds voorbij gekomen in Hoofdstuk II. Zo was een van de doelen achter de invoering van het burgerschap in de klassieke oudheid om eendracht in de polis te creëren. De burgers van, bijvoorbeeld, Athene werden beloond voor hun weldaden ten gunste van de polis, omdat dit leidde tot eensgezindheid.57 Ook gedurende het revolutionaire denken eind achttiende eeuw in Frankrijk werd burgerschap een sleutelbegrip omdat dit leidde tot liberté, egalité, fraternité. De verandering in het burgerschapsdenken door de Franse Revolutie – te denken valt met name aan Constants bijdrage hieraan, zoals beschreven in paragraaf 2.6.1 (‘De verandering van Hobbes’ mensbeeld en het belang van de individuele vrijheid’) – zorgt ervoor dat de burger vanwege de omstandigheid dat hij politiek vertegenwoordigd wordt meer tijd heeft voor persoonlijke ontplooiing, en derhalve vrij is in zijn keuzen. Daarnaast zorgde de status van burgerschap ervoor dat alle burgers in gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld. Tot slot zorgde burgerschap naar Frans revolutionair gedachtegoed voor broederlijkheid, omdat het uitgaat van de principiële gelijkwaardigheid tussen de burgers van een staat. In het verlengde hiervan stipt de Resolutie van juni 1991 aan dat het burgerschap van de Unie gebaseerd is op solidariteit en het besef deel uit te maken van een bepaalde gemeenschap. Dit besef te behoren tot een bepaalde gemeenschap heeft raakvlakken met hetgeen hiervoor is uiteengezet, namelijk de eenwording van de desbetreffende gemeenschap. Het maakt immers uit, als het aankomt op de rechten en plichten, of men Spartaan was of niet, Romeins burger was of niet, en zo ook Europese Unieburger is of niet. Vermeldenswaardig is tevens de nadruk die in de Resolutie van juni 1991 wordt gelegd op de ‘noodzaak van volledige erkenning en toepassing van sociale rechten’.58 Een vergelijkbare opmerking ten aanzien van de burgerschapsnotie hebben De Mably en Marx gemaakt, zoals blijkt uit Hoofdstuk II. Gelijk aan het denken over burgerschap is de gedachte van het Europees Parlement dat het Unieburgerschap niet alleen politieke rechten met zich brengt, maar tevens emancipatie door middel van het garanderen van sociale rechten.59 Dat de politieke rechten echter centraal staan, blijkt uit de Resolutie van november 1991. Hierin wordt erkend dat de ‘politieke band met de Unie het essentiële element van het staatsburgerschap is en dat de Unie bijgevolg haar legitimiteit ontleent aan haar burgers’.60 Waar de nadruk derhalve wordt gelegd op de zelfontplooiing van de Unieburger, wordt tegelijkertijd bevestigd dat ten aanzien van het Unieburgerschap het ook (of beter, juist) gaat om de politieke rechtsbetrekking die de Unie expliciet aangaat met haar burger.

Bij bestudering van de definitieve tekst van het Verdrag van Maastricht ten aanzien van het Unieburgerschap valt op dat het een en ander is veranderd aan de verschillende voorstellen die zijn gedaan voor de verdragstekst over het Unieburgerschap. Deel II van het Verdrag krijgt de titel ‘Burgerschap van de Unie’, bestaande uit zes bepalingen.61 Art. 8 vestigt het Unieburgerschap en stelt dat ‘burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een Lid-Staat heeft’. Het Unieburgerschap heeft derhalve een derivatief karakter. Enkel het bezitten van de nationaliteit van een burger kan tot gevolg hebben dat een burger het Unieburgerschap verkrijgt. Deze eigenschap van het Unieburgerschap is eigenaardig, omdat, zoals blijkt uit Hoofdstuk II, een van de wezenlijke elementen van de notie van burgerschap is dat de rechtsorde zelf bepaalt wie de eigen burgers zijn door middel van het eigen nationaliteitsrecht. In het onderstaande zal worden verduidelijkt dat, hoewel het aan de lidstaten van de Unie is om de voorwaarden op te stellen voor de verkrijging dan wel intrekking van de eigen nationaliteit, de lidstaten daarbij wel het Unierecht hebben in acht te nemen. Lid 2 van art. 8 stelt dat de Unieburgers de rechten genieten en onderworpen zijn aan de plichten die voortvloeien uit het Verdrag. Deze bepaling beklemtoont de wederkerige rechtsbetrekking (met rechten en plichten over en weer) tussen de Unieburger en de rechtsorde van de Unie. Art. 8A betreft het vrije reis- en vestigingsrecht van Unieburgers. Art. 8B heeft betrekking op het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen van de gemeenteraden en het Europees Parlement in de lidstaat waar de Unieburger verblijft onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van de desbetreffende staat. Art. 8C betreft het recht van de Unieburger op diplomatieke en consulaire bescherming van iedere andere lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Art. 8D betreft het recht van iedere Unieburger om een verzoekschrift te richten tot het Europees Parlement en zich te wenden tot de ombudsman. Tot slot stelt art. 8E dat de Commissie voor 31 december 1993 en vervolgens om de drie jaar aan het Europees Parlement, de Raad en het Economisch en Sociaal Comité verslag uitbrengt over de toepassing van de bepalingen van Deel II van het Verdrag. Ook wordt daarbij opgemerkt dat de Commissie in de verslagen rekening houdt met de ontwikkelingen van de Unie.62 Dit laatste duidt op de omstandigheid dat de Unie, en daarmee ook het de iure geïntroduceerde Unieburgerschap in het Verdrag van Maastricht, geen statisch bezit is. De ondertoon luidt dat de ontwikkelingen die zich voordoen in het recht van de Unie gevolgen kunnen hebben voor de inkleuring van het burgerschap van de Unie.

Vergeleken met de verschillende voorstellen die zijn gedaan voor de tekst, wordt de uiteindelijke tekst aangaande het Unieburgerschap door menigeen gezien als een ‘pragmatische concessie zonder concrete politieke implicaties’.63 Het aantal rechten (civiele, sociale en culturele) blijft beperkt in het Verdrag van Maastricht, in tegenstelling tot de voorstellen van het Europees Parlement in zijn resoluties. Van belang is dat de Europese Commissie de bevoegdheid krijgt op grond van art. 8E ieder drie jaar aan het Europees Parlement, de Raad en het Economisch en Sociaal Comité verslag uit te brengen over de toepassing van de bepalingen van Deel II van het Verdrag.

De potentie die het burgerschapsbegrip in de Europese Unie heeft, wordt relevanter wanneer deze verslagen van de Commissie in combinatie met de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot het Unieburgerschap worden bestudeerd. Mede uit deze bronnen blijkt, zoals zal blijken uit het navolgende, dat het Unieburgerschap in ontwikkeling is. De dynamiek die het Unieburgerschap met zich brengt in het Europese integratieproject blijkt aldus veeleer uit de Commissieverslagen en de rechtspraak van het Hof van Justitie dan de daadwerkelijke formulering van het Unieburgerschap in Deel II van het Verdrag.

Op grond van het voorgaande kan in ieder geval worden vastgesteld dat het Unieburgerschap is ontstaan als instrument om de burgers die gebruik maken van de voordelen van het integratieproject te belonen met verschillende rechten die zijn gekoppeld aan het Unieburgerschap. Daarnaast wordt, niet minder relevant, het bestaan van de Unie gelegitimeerd aan de hand van dit concept.64 In de volgende paragraaf wordt een blik geworpen op de hiervoor genoemde Commissieverslagen en de rechtspraak van het Hof van Justitie ten aanzien van het Unieburgerschap, teneinde te bezien op welke wijze het burgerschapsbegrip in de Europese Unie wordt gekwalificeerd. De kwalificatie van het Uniebur gerschap is noodzakelijk om verderop in dit hoofdstuk te reflecteren op de rechtsverhouding tussen de rechtsorde van de Unie en de LGO-Unieburger.