8.1 Inleiding

571. Om over de relativiteit en redelijke toerekening in het besluitenaansprakelijkheidsrecht iets nuttigs te kunnen zeggen was het noodzakelijk eerst meer inzicht te krijgen in de vraag waaruit binnen het besluitenaansprakelijkheidsrecht het onrechtmatig gedrag van het overheidslichaam precies bestaat. De geschonden norm speelt immers in beide leerstukken een centrale rol. Verder vereiste mijn onderzoeksvraag duidelijk te krijgen hoe de relativiteitsleer en redelijke toerekeningsleer luiden, hoe zij zich tot elkaar verhouden en hoe zij zich tot elkaar zouden moeten verhouden ter verkrijging van een consistent en voldoende voorspelbaar systeem. De hoofdstukken 5 en 7 gingen op deze vragen in.

572. In hoofdstuk 5 kwam aan de orde dat zich binnen het besluitenaansprakelijkheidsrecht in hoofdlijnen drie besluitcategorieën laten onderscheiden: (i) aanvragen om een begunstigend besluit, (ii) bezwarende besluiten jegens de geadresseerde en aanwijzingsbesluiten en (iii) besluiten met schadelijke gevolgen voor derden. Deze categorieën dekken naar mijn inschatting het allergrootste deel van de denkbare besluiten. Zij blijken houvast te bieden bij het vaststellen van het precieze onrechtmatig gedrag van het overheidslichaam bij het nemen van die besluiten. We zagen dat afhankelijk van het type besluit sprake kan zijn van wetsschending, van schending van een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm of van een rechtsinbreuk.

573. In hoofdstuk 7 onderzocht ik hoe de relativiteit van wettelijke normen, van ongeschreven normen en van de rechtsinbreuk moet worden vastgesteld. Verder onderzocht ik hoe de redelijke toerekeningsleer werkt en welke omstandigheden en gezichtspunten daarbij relevant zijn. Het bleek dat de relativiteit en de redelijke toerekening in de huidige dogmatiek sterk overlappen. Dat leidt soms tot inconsistentie en onvoorspelbaarheid. Daarom ontwikkelde ik een driestapstoets waarin beide leerstukken een eigen positie met eigen criteria bekleden.

De in hoofdstuk 7 ontwikkelde driestapstoets bestaat in essentie uit drie vragen:

Bij wettelijke normen bepalen doel en strekking daarvan de beschermingsomvang. Dat is een kwestie van uitleg. Bij ongeschreven normen gaat het erom waartegen zij in abstracto, mede in het licht van de achterliggende noties en beginselen, willen beschermen. Bij rechtsinbreuk bepalen de – voor zover gecodificeerd: mede uit de wet blijkende – aard, inhoud en het doel van het geschonden recht de beschermingsomvang. De integrale 6:98 BW-toets van stap 3 vindt plaats op basis van alle relevante omstandigheden van het geval. De in dat kader ontwikkelde gezichtspunten spelen daarbij een belangrijke rol.

574. In dit hoofdstuk toets ik – in aanvulling op de §7.5.3.1-7.5.3.2 uitgevoerde toets – hoe het driestapsmodel toegepast kan worden op de in hoofdstuk 5 gevonden onrechtmatigheidsgronden. Die toetsing vindt plaats op basis van in de rechtspraak besliste besluitenaansprakelijkheidscasus waarin de redelijke toerekening en/of de relativiteit centraal staan.

575. Het is niet mogelijk het model ter toetsing toe te passen op alle denkbare casus of op alle op rechtspraak.nl gepubliceerde uitspraken of zelfs maar op een procentueel substantieel deel daarvan. De vloek van het aantal en de noodzakelijkerwijs beperkte omvang van dit boek staan dat eenvoudigweg niet toe. Daarbij komt dat in veel casus de bereikte uitkomst niet tot werkelijke discussie leidt: de uitspraken blijven ongeannoteerd, partijen stellen geen (cassatie)beroep in etc. Het bereikte antwoord op de relativiteits- of redelijke toerekeningsvraag is daar kennelijk acceptabel. Mijn model zal zeer waarschijnlijk – nu het de basis van de relevante leerstukken in stand laat – tot eenzelfde uitkomst leiden en biedt daar dus geen toegevoegde waarde.

In het licht van het voorgaande heb ik ter toetsing van mijn model gekozen voor uitspraken die in de literatuur wel tot kritiek en tot vragen hebben geleid. De kritiek is veelal dat in de betreffende uitspraken onduidelijk is welke onrechtmatigheidsnorm centraal staat, waarom de uitspraak in de sleutel van art. 6:98 BW- of art. 6:163 BW staat of waarom de rechter oordeelt dat wel of juist niet aan de door die norm of leerstukken gestelde eisen is voldaan. Daar wringt het huidige systeem kennelijk. Als de door mij onderscheiden normen en het daarop toegepaste driestapsmodel die vragen wel kan beantwoorden en de uitkomst van de uitspraak consistent kan verklaren – of beter kan aanwijzen en onderbouwen dat en waarom de verkeerde norm of het verkeerde leerstuk is toegepast – biedt dat volgens mij een verdere onderbouwing van de werkbaarheid van mijn model.

De toepassing van de redelijke toerekening en relativiteit is ondertussen voor een aantal door mij onderscheiden besluitcategorieën en onrechtmatigheidsgronden nog niet uitvoerig in bekritiseerde jurisprudentie of in de literatuur aan de orde geweest. Dat geldt met name voor het rechtsinbreuk makend bezwarend besluit en bezwarende besluiten in strijd met algemene formele en materiële beginselen. In die gevallen wijk ik daarom noodgedwongen iets af van mijn methode. Daar licht ik toe hoe het model voor die gevallen uitwerkt en toets ik aan minder bekende of besproken jurisprudentie.

576. Ik pretendeer ten slotte allerminst dat de gevonden onrechtmatigheidsgronden en het driestapsmodel een kant en klare oplossing bieden voor alle denkbare relativiteits- en redelijke toerekeningsproblemen die zich in het besluitenaansprakelijkheidsrecht kunnen voordoen. De gevonden normen en het model werpen uiteraard weer eigen afbakeningsproblemen op en laten ruimte voor discussie en weging. Dat is wat mij betreft geen manco, want zulke afbakeningsproblemen, discussies en wegingen zijn nu eenmaal eigen aan juridische criteria. Ik wees daarop al in het vorige hoofdstuk (§7.5.3). De gevonden normen en het driestapsmodel beogen enkel een in het algemene civiele recht ingebed consistent normatief raamwerk te bieden ter oplossing van de huidige relativiteits- en redelijke toerekeningsvragen in het besluitenaansprakelijkheidsrecht. Daaraan ontbreekt het op dit moment. Daardoor is in ieder geval duidelijk welke vragen partijen en rechters zich moeten stellen als zulke vragen zich aandienen en langs welke lijnen die vragen moeten worden beantwoord.