4.7.2 Houdbaarheid uitgangspunten

De Hoge Raad heeft zijn koers voor toepassing van het vertrouwensbeginsel gebaseerd op een aantal uitgangspunten. Hierna bespreek ik de belangrijkste knelpunten bij deze uitgangspunten.

Het uitgangspunt dat de Belastingdienst bij voorlichting uitingen doet in het kader van zijn voorlichtende taak veronderstelt dat die uitingen kunnen worden onderscheiden van andere uitingen van de Belastingdienst. Van de inhoud en betekenis van de voorlichtende taak geeft de fiscale jurisprudentie echter weinig rekenschap, waardoor de kwalificatie ‘voorlichtende taak’ meer retorische dan inhoudelijke betekenis heeft gekregen (paragraaf 4.3.1). Bovendien is de beleidsmatige invulling die de Belastingdienst geeft aan zijn voorlichtende taak niet beperkt tot enkel informatieverstrekking als zodanig. Voorlichting draagt over de gehele linie van uitvoerings- en handhavingsinstrumenten bij aan de compliancedoelstelling van de Belastingdienst (paragraaf 2.3.3). De beleidsmatige opvatting van de voorlichtende taak is tot stand gekomen tegen de achtergrond van ontwikkelingen in de praktijk van belastingheffing, verschoven opvattingen over rechtshandhaving en over de relatie met belastingplichtigen (paragraaf 3.2). In de huidige koers van de Hoge Raad zijn dergelijke ontwikkelingen onvoldoende meegewogen, althans, dat heeft niet zichtbaar tot bijstelling geleid, terwijl de context waarin de voorlichtende taak wordt uitgevoerd geheel anders is dan ten tijde van de koersbepaling in 1979 (hoofdstuk 3).

Het uitgangspunt dat uitingen juridisch worden gekwalificeerd als algemene voorlichting of inlichtingen is niet goed houdbaar. Echter, de afbakening met andere categorieën uitingen is in de praktijk minder helder dan in theorie. Daarmee komt de houdbaarheid van deze juridische kwalificaties om rechtsgevolgen aan de toepassing van het vertrouwensbeginsel te koppelen stevig onder druk te staan (paragraaf 4.6.1).

Het uitgangspunt dat algemene voorlichting en inlichtingen (slechts) algemene informatie en geen concrete toezeggingen over specifieke gevallen inhouden is niet geheel adequaat. Ten eerste kan het algemene karakter worden gerelativeerd in gevallen waarin over de toepasbaarheid van die informatie in concrete situaties niet hoeft te worden getwijfeld, zoals wanneer de informatie volledigheid suggereert, een zodanig detailniveau kent dat het als het ware concreet toepasbaar is of een opsomming van voorwaarden bevat. Bovendien is voorlichting in de regel weliswaar niet alomvattend (en in dat opzicht onvolledig), maar voorlichting moet wel aan de kwaliteitseisen van juistheid en begrijpelijkheid voldoen (paragraaf 2.5.2). In zoverre acht ik het onbevredigend dat in de huidige toepassingswijze van het vertrouwensbeginsel door de belastingrechter voorbij kan worden gegaan aan onjuistheden in voorlichting (behoudens uitzonderingsgevallen van disponeren).

Het uitgangspunt in de rechtspraak is dat voorlichting is bedoeld als uitleg, toelichting, hulpmiddel (etc.), maar dat iseen beperktere opvatting dan de functies die voorlichting in juridisch en praktisch opzicht vervult (informatie-, rechtszekerheid-, dienstverlening- en compliancefunctie; paragraaf 2.3). In zoverre zijn de veronderstellingen van de belastingrechter ten aanzien van de functie van voorlichting onvolledig. Bovendien leunt de in de rechtspraak veronderstelde functie van voorlichting sterk op de (veronderstelde) intentie van de Belastingdienst. Daarbij blijft niet alleen het perspectief van de burger uit beeld, maar ook het ‘eigen belang’ van de Belastingdienst (paragraaf 2.3.3, hoofdstuk 3).

De belastingrechter zou met een kritische blik naar de vertrouwenwekkende voorlichting moeten kijken, want het gehanteerde uitgangspunt dat de Belastingdienst bij voorlichting steeds juiste en adequate informatie verschaft, is immers niet steeds terecht.1 Niet elke afwijking van de wet in voorlichting komt door ‘simplexity’ (paragraaf 4.6.2). In voorlichting worden fouten gemaakt, de interpretatie van de Belastingdienst kan berusten op een onjuiste rechtsopvatting en er kan sprake zijn van een bewuste ‘vertaalkeuze’, hetgeen de grens met een goedkeurende gedragslijn doet vervagen (paragraaf 5.4). Juist bij een beroep op het vertrouwensbeginsel bij voorlichting past het niet om als uitgangspunt te nemen dat het met de kwaliteit van voorlichting in het voorliggende geval wel goed zal zitten, hetgeen immers al snel impliceert dat de burger het dan maar beter had moeten weten.

Het uitgangspunt van de Hoge Raad is dat vertrouwen ontleend aan algemene voorlichting en inlichtingen op dezelfde wijze wordt beoordeeld. Dat beperkt echter de ruimte om rekening te houden met context van die verschillende typen, terwijl de omstandigheden daartoe aanleiding kunnen geven (paragraaf 4.3.6).

Het uitgangspunt bij de juridische kwalificatie van voorlichting is dat het gaat om behulpzaamheid bieden en toelichting geven op fiscale wet- en regelgeving ter vergemakkelijking van het nakomen van fiscale verplichtingen. Echter, het verstrekken van voorlichting houdt ontegenzeggelijk méér in dan enkel in begrijpelijke woorden weergeven wat er in de wet staat (paragraaf 4.6.2). Dat maakt de grens tussen niet bindende voorlichtende uitingen en bindende standpunten en interpretaties meer diffuus dan in de juridische kwalificatie van de categorieën uitingen tot uitdrukking komt, terwijl hun rechtsgevolgen verschillen (paragraaf 4.6.1).

Het uitgangspunt bij de huidige terughoudende koers bij toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting is – ook na BNB 2022/10 – dat een onbelemmerde en zo ruim mogelijke uitvoering van de voorlichtende taak van de Belastingdienst in het belang van de burger is. Dit uitgangspunt brengt mee dat meer bescherming wordt geboden aan de Belastingdienst dan aan de burger. Reeds daarom staat het uitgangspunt onder druk en daarmee ook de overtuigingskracht van de hieraan verbonden rechtsgevolgen (paragraaf 4.3.2.6).

De huidige toepassing van het vertrouwensbeginsel in de voorlichtingsjurisprudentie berust dus (mede) op veronderstellingen en uitgangspunten die niet meer als vanzelfsprekend kunnen worden aangenomen. Wanneer zij niet meer onverkort van toepassing zijn, is het geen optie om eenvoudigweg van die uitgangspunten te blijven uitgaan in het geldende recht.2 Dat betekent dat de houdbaarheid van de huidige koers, die immers op deze veronderstellingen leunt, onder druk komt te staan. De koers moet dus worden herijkt.