15.3 Opkomst en ondergang van de 50%-regel (Halbteilungsgrundsatz)

De in de vorige paragraaf beschreven situatie dat het eigendomsgrondrecht eigenlijk geen rol speelt in belastingzaken, behalve in het nauwelijks voorkomende geval dat een belastingmaatregel een defacto product- of gebruiksverbod betekent, heeft geduurd tot 1995. In dat jaar introduceerde de tweede Senat (kamer) van het BVerfG het zogenoemde Halbteilungsgrundsatz1. In een ambtshalve oordeel – de betrokkene had in voorliggende zaak geen beroep gedaan op artikel 14 Grundgesetz (wat gelet op de toenmalige stand van de rechtspraak ook zinloos was) – oordeelde het BVerfG dat de inkomsten- en vermogensbelasting tezamen niet meer dan de helft van het inkomen mocht bedragen. Dit wordt wel het Halbteilungsgrundsatz genoemd.2 Verder mocht de verschuldigde vermogensbelasting volgens het BVerfG de vruchten uit het vermogen niet overstijgen. De redenering die ten grondslag lag aan deze oordelen kwam neer op het volgende:

Het BVerfG baseerde deze redenering op een letterlijke uitleg van artikel 14, lid 2, Grundgesetz. Deze bepaling (zie boven) houdt in dat eigendom verplichtingen meebrengt en dat het gebruik ervan tegelijkertijd (zugleich) het algemeen belang moet dienen. Het is het woord “zugleich” dat het BVerfG tot zijn oordeel brengt dat niet meer dan de helft van het inkomen mag worden belast. Op deze grammaticale uitleg viel wel wat aan te merken. Het woord “zugleich” betekent letterlijk “tegelijkertijd” en heeft dus eerder een temporele connotatie dan een mathematische.3 Ook zou een gelijke verdeling van de lasten tussen overheid en burger inhouden dat alleen een belastingdruk van exact 50% aanvaardbaar zou zijn en geen procentpunt meer of minder.4 In de Duitse doctrine is veel kritiek geuit op deze beslissing5, hoewel er ook auteurs begrip hadden voor het oordeel van het BVerfG.6 Het arrest was expliciet toegespitst op de heffing van vermogensbelasting. Onduidelijk was hoe de hoogste rechter aankeek tegen een cumulatie van andere belastingen die meer dan de helft van het inkomen belasten. En hoe zit het met indirecte belastingen (zoals BTW en accijnzen) en sociale zekerheidspremies, die ook de financiële draagkracht van burgers verminderen?7 Het Halbteilungsgrundsatz kon ook binnen de Duitse rechtspraak niet op onverdeeld enthousiasme rekenen. Het Bundesfinanzhof (de hoogste federale rechter op belastinggebied) weigerde in een arrest uit 1999 om het bestaan van het Halbteilungsgrundsatz te erkennen.8 In de voorliggende zaak stelde de betrokkene dat de federale inkomstenbelasting en de deelstaatse Gewerbesteuer tezamen meer dan 50% van zijn inkomen belastten. Toen deze zaak in 2006 voorlag bij de tweede Senat van het BVerfG zag deze (in een andere samenstelling dan toen het arrest uit 1995 werd gewezen) aanleiding om zijn jurisprudentie over het eigendomsgrondrecht en belastingheffing verregaand te nuanceren.9 Volgens het BVerfG had het arrest uit 1995 uitsluitend betrekking op de vermogensbelasting en niet op andere belastingen.10 Daarmee was al duidelijk dat die rechtspraak zijn belang had verloren, want de vermogensbelasting was na het arrest uit 1995 afgeschaft in Duitsland.11 Een eigendomsaantasting door belastingheffing viel volgens het BVerfG echter niet geheel buiten de reikwijdte van het eigendomsgrondrecht, zoals het vóór het arrest uit 1995 nog aannam. Verworven inkomen en winst vormen concrete subjectieve economische belangen die onder de bescherming van artikel 14 Grundgesetz vallen.12 Wel is het evenredigheidsbeginsel van belang, hetgeen wil zeggen dat een eigendomsaantasting geschikt en noodzakelijk moet zijn om het algemeen belang te beschermen en dat er evenwicht bestaat tussen de betrokken individuele belangen en het algemeen belang. Ook moet een aantasting van eigendom berusten op een wettelijke grondslag. Dit volgt uit de tweede volzin van art. 14(1) Grundgesetz, waarin is bepaald dat: “Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.” Belastingwetgeving moet bovendien het doel hebben om financiële middelen voor de Staat te generen. In principe voldoet belastingwetgeving aan deze voorwaarde, tenzij sprake is van een Erdrosselungssteuer. In dat geval staat vast dat het grondwettelijk eigendomsrecht is geschonden en hoeft geen verdere proportionaliteitstoetsing meer plaats te vinden. In alle andere gevallen moet nog worden beoordeeld of de belastingdruk in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel doordat deze leidt tot overbelasting “Überbelastung”. Of sprake is van overbelasting moet worden beoordeeld op basis van de totale belastingdruk, dat wil zeggen dat naast het belastingtarief ook acht geslagen moet worden op de belastinggrondslag. Het BVerfG hanteert hierbij niet langer een kwantitatieve norm van 50%.13 Het Duitse eigendomsgrondrecht staat sinds het arrest uit 2006 niet meer principieel in de weg aan een hoge belastingdruk (progressieve belastingtarieven zijn toegestaan), mits de belastingdruk niet erin resulteert dat economisch succes fundamenteel wordt aangetast en niet langer adequaat tot uitdrukking komt in het besteedbaar inkomen.14 Naar ik begrijp wordt algemeen aangenomen dat het BVerfG een belastingdruk van 80% of meer als excessief zou beschouwen, maar niet valt uit te sluiten dat dat ook al bij een lagere belastingdruk het geval kan zijn.15