Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.5.3.2:III.5.3.2 Inrichtingen

Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.5.3.2

III.5.3.2 Inrichtingen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Aangrijpingspunt

De milieubelastende activiteiten van een inrichting worden gereguleerd door algemene regels die gelden krachtens de Wm en door vergunningsvoorschriften op basis van de Wabo. Het inrichtingenbegrip wordt daarom beschouwd als het aangrijpingspunt van regulering van milieubelastende activiteiten.1 Een bedrijf of activiteit valt onder de werking van inrichtinggerelateerde milieunormen, als het voldoet aan twee vereisten: 1) de activiteit voldoet aan de definitie van het begrip ‘inrichting’ dat gegeven is in de Wet Milieubeheer; en 2) de activiteit valt onder een bij AMvB aangewezen categorie van inrichtingen die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Op beide vereisten ga ik nader in.

Continuïteit, begrenzing, bedrijfsmatige omvang

Artikel 1.1 lid 1 Wm geeft een definitie van het begrip inrichting, maar de definitie is niet heel duidelijk. Het artikel bepaalt dat als inrichting aangemerkt kan worden ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’. Uit deze definitie vloeien drie criteria voort.2 Ten eerste moet er sprake zijn van continuïteit: de activiteit moet gedurende een zekere periode of met een zekere regelmaat worden verricht. Ten tweede is een fysieke begrenzing nodig: de activiteit moet op (steeds) dezelfde locatie plaatsvinden. Het derde criterium is dat de activiteit een bedrijfsmatige omvang moet hebben. Dit is het geval als er sprake is van een op winst gerichte bedrijfsmatige exploitatie en commerciële activiteiten. Ook ‘uit de hand gelopen hobby’s’ kunnen een bedrijfsmatige omvang hebben, en zullen daarom onder de definitie van inrichting vallen. Wanneer een inrichting voldoet aan de criteria van de definitie gegeven in artikel 1:1 lid 1 Wm, wordt het een ‘Wm-inrichting’ genoemd.

Een voorbeeld van zo’n uit de hand gelopen hobby is bijvoorbeeld een zolderverdieping van een woonhuis die is ingericht is als professionele muziekstudio, waar de bewoner regelmatig met zijn band oefent en daarbij onaanvaardbare geluidsoverlast veroorzaakt.3

Bij AMvB aangewezen

Niet elke Wm-inrichting valt onder het inrichtingenregime van de Wm. Zoals aangegeven geldt er nog een tweede vereiste: ingevolge artikel 1.1 lid 3 en 4 Wm moet de activiteit van de Wm-inrichting ook bij AMvB aangemerkt zijn als een milieurelevante activiteit. De AMvB waar artikel 1.1 lid 3 Wm naar verwijst is het Besluit Omgevingsrecht (Bor). In bijlage I in onderdeel B en C van het Bor worden 29 verschillende categorieën van inrichtingen aangewezen,4 waaronder inrichtingen waarin wordt gewerkt met brandbare stoffen, metalen, textiel, dieren, maar ook kantoren, hotels en sportscholen, om er maar een aantal te noemen. Er is ook een vangnetcategorie, namelijk inrichtingen waarin één of meer motoren aanwezig zijn met een (gezamenlijk) vermogen groter dan 1,5 kW. Zo’n motor is bijvoorbeeld aanwezig in een lift.

Een Wm-inrichting die voldoet aan beide criteria, wordt ook wel een ‘milieuinrichting’ genoemd. Opmerking verdient dat de criteria cumulatief zijn. Als een bepaalde activiteit valt onder een categorie genoemd in bijlage I van onderdeel C van het Bor, maar niet valt onder de inrichting-definitie uit artikel 1.1 lid 1 Wm, dan is het geen milieu-inrichting. Een hijskraan heeft bijvoorbeeld een motor van meer dan 1,5 kW, maar omdat de hijskraan niet voldoet aan de eisen van continuïteit en begrenzing is het geen milieu-inrichting. Het oordeel van het bestuursorgaan omtrent de kwalificatie van inrichtingen wordt door de rechter vol getoetst.

Hierna spreek ik in plaats van ‘bij AMvB aangewezen WM-inrichting’ of ‘milieuinrichting’ kortheidshalve steeds van ‘inrichting’.

Vergunningplichtige inrichting

Voor het drijven van een inrichting is niet altijd een vergunning nodig. De inrichting wordt in principe gereguleerd door algemene regels, tenzij de inrichting aangewezen wordt als een vergunningplichtige inrichting. De vergunningsplicht geldt als uitzondering op de hoofdregel: het is alleen vereist voor activiteiten die zeer belastend zijn voor het milieu, of voor activiteiten die te ingewikkeld zijn om onder algemene regels te vallen. Welke activiteiten vergunningplichtig zijn, wordt bij AMvB vastgesteld, in dit geval het Bor.5 Hieronder vallen in ieder geval inrichtingen met een IPPC-installatie6 (art. 2.1 lid 2 Bor) en zogeheten Seveso-inrichtingen (bijlage I, onderdeel B, art. 1 sub a Bor).7 Het Bor heeft dus meerdere functies: het bepaalt welke Wm-inrichtingen aangemerkt kunnen worden als milieu-inrichtingen (en dus onder de algemene regels van het activiteitenbesluit vallen) en het wijst de vergunningplichtige inrichtingen aan.

Afbakening inrichting

Ten slotte is voor de vraag of de leidinggevende een milieunorm overtreedt nog relevant welke activiteiten er precies onder de inrichting vallen. De tweede zin van artikel 1.1 lid 4 Wm bepaalt dat er sprake is van één inrichting als ‘de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben, en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen’. De activiteiten mogen dus niet te ver van elkaar verwijderd zijn.8 Er is sprake van technische bindingen als er gemeenschappelijke voorzieningen zijn, zoals een bedrijfsriolering, een centrale afvalopslagplaats, een kantine. Indien er goederen, diensten, personeel of bedrijfsmiddelen worden uitgewisseld, is er sprake van functionele binding. Voor organisatorische binding wordt er gekeken of er sprake is van één (rechts)persoon die feitelijk zeggenschap heeft over alle activiteiten.9 Er kunnen overigens verschillende rechtspersonen onder één inrichting vallen; zolang er maar één (rechts)persoon is die zeggenschap heeft over alle activiteiten van die rechtspersonen. Dus niet de vennootschappelijke structuur maar de feitelijke situatie is doorslaggevend om te bepalen of er sprake is van ‘installaties die tot eenzelfde onderneming of instelling behoren’, in de zin van artikel 1.1 lid 4 Wm.10

De vereisten in de tweede zin van artikel 1.1 lid 4 Wm zijn niet cumulatief. De activiteiten mogen in ieder geval niet te ver van elkaar verwijderd zijn, en meestal wordt aangenomen dat er ten minste twee van de drie bindingsvormen aanwezig moeten zijn. In de rechtspraak wordt van alle bindingsvormen aan organisatorische binding het grootste belang gehecht. In de literatuur wordt zelfs aangenomen dat organisatorische binding vereist is om te spreken van één inrichting.11

Organisatorische binding

Het vereiste van organisatorische binding vervult verschillende functies bij de afbakening van inrichtingen. Ten eerste waarborgt deze bindingsvorm dat er in ieder geval één (rechts)persoon is die kan bewerkstelligen dat de normen binnen de inrichting daadwerkelijk worden nageleefd. De (rechts)persoon met de voor organisatorische binding vereiste zeggenschap zal ook aangemerkt kunnen worden als drijver, want de zeggenschapstoets voor organisatorische binding komt overeen met die voor drijverschap.12 Zodoende is er in ieder geval één (rechts)persoon als drijver verantwoordelijk voor de hele inrichting.

Het vereiste van organisatorische binding voorkomt bovendien dat verschillende ondernemingen die in elkaars nabijheid milieurelevante activiteiten verrichten aangemerkt worden als één inrichting, en dus voor de toepasselijke voorschriften op elkaar zijn aangewezen.

Voorbeeld: in één pand zit een bedrijf dat plastic vervaardigt en een bedrijf dat bedrijfsafval inzamelt. De bedrijven maken gebruik van dezelfde parkeerplaatsen en energievoorziening. Ze hebben echter geen enkele invloed op elkaars handelen. Omdat er dus niet één (rechts)persoon is met zeggenschap over de bezigheden van de afzonderlijke inrichtingen, zijn het aparte inrichtingen. Daardoor worden de activiteiten in het pand niet gereguleerd door één vergunning met voorschriften over zowel het vervaardigen van plastic als de opslag van bedrijfsafval. Beide bedrijven hebben een eigen vergunning en zijn dan ieder voor zich verantwoordelijk voor de naleving van milieunormen van hun eigen activiteiten. Ze kunnen alleen worden aangesproken op overtredingen die binnen hun eigen inrichting zijn begaan.13

Het vereiste van organisatorische binding speelt ook een rol bij de begrenzing van wat wel en niet tot de inrichting gerekend wordt.

De Patersven-zaak kan dit illustreren. Recreatiepark Patersven heeft 450 woningen die voor het merendeel permanent worden bewoond en allen in particulier bezit zijn. De woningen zijn technisch en functioneel met elkaar verbonden, onder meer door gemeenschappelijke toegangswegen, riolering en afvalvoorzieningen. Deze voorzieningen zijn in eigendom van (en worden beheerd door) VEP. De huiseigenaren hebben een (opzegbaar) lidmaatschap bij VEP, en bij een deel van de woningen treedt VEP op als tussenpersoon bij de verhuur van de huisjes aan derden. Het bevoegd gezag meent dat het hele recreatiepark aangemerkt kan worden als één inrichting in de zin van 1.1 lid 4 Wm. Echter heeft VEP geen zeggenschap over wat zich afspeelt op de percelen, en daarom kunnen deze niet gerekend worden tot de inrichting. Het afvalinzamelpunt in het recreatiepark is op zichzelf beschouwd wel een inrichting. De inrichting is dus wezenlijk kleiner dan het bevoegd gezag voor ogen had; de aangesprokene drijft geen recreatiepark maar slechts een afvalinzamelpunt.14

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.