5.2.8.2 Procedurele implementatieverplichting en de Wet HOF

Hoewel het uiteindelijk aan het Hof van Justitie is of wordt voldaan aan de implementatieverplichting uit artikel 3 lid 2Fiscal Compact en er overigens van de hand van de Commissie nog geen verslag is verschenen over de implementatie van de regel in de verschillende nationale wetten, kan er gelet op de Nederlandse context wel het een en ander over worden gezegd.

Ten eerste kan worden opgemerkt dat als de regel van begrotingsevenwicht in de Grondwet zou zijn verankerd hiermee, naar alle waarschijnlijkheid, gelet op de bedoeling van de verdragspartijen en de mogelijke interpretaties van de implementatieverplichting, wordt voldaan aan de procedurele implementatieverplichting van artikel 3 lid 2Fiscal Compact. Verankering in de Grondwet lag overigens, met name gelet op de implementatietermijn, niet voor de hand. De amendementsprocedure (artikel 137 Grondwet) maakt het lastig de Grondwet (binnen korte tijd) te wijzigen. Het zou niet haalbaar zijn om de regel van begrotingsevenwicht binnen de gestelde termijn van een jaar te verankeren in de Grondwet.1

Ten tweede kan worden opgemerkt dat de Wet HOF de begrotingswetgever niet bindt. De Wet HOF is een door de regering en parlement vastgestelde wet in formele zin (artikel 81 Grondwet). Dit wil zeggen dat een begrotingswet, tevens een wet in formele zin volgens artikel 81 Grondwet, de regel van begrotingsevenwicht eventueel zou kunnen schenden. Bovendien is de verplichting om de regel van begrotingsevenwicht te respecteren in de Wet HOF gericht aan de Minister van Financiën en niet aan de begrotingswetgever bij het vaststellen van de begroting.2 Het is gelet op het feit dat de Wet HOF de begrotingswetgever niet bindt maar de vraag of de Wet HOF wel ‘bindend en permanent’ is. Anderzijds echter is het, gelet op de compensatieregel en het door de coalitiepartijen gesloten regeerakkoord, onwaarschijnlijk dat het parlement in de praktijk zal afwijken van het door de minister neergelegde uitgavenkader in de begroting.3 Dit kan in de praktijk de uitwerking hebben dat het parlement zich (politiek) wel gebonden acht aan de regel van begrotingsevenwicht. Bovendien kan er, zo benadrukt ook de Raad van State, een disciplinerende werking uitgaan van het verankeren van deze regel in wetgeving.4

Mocht het Hof van Justitie overigens oordelen dat de regel van begrotingsevenwicht niet ‘bindend en permanent’ is neergelegd in de nationale regelgeving, dan zou men kunnen betogen dat Nederland, ongeacht of de bepaling in de Nederlandse Grondwet wordt opgenomen, ‘bindend en permanent’ gebonden is aan de bepaling van begrotingsevenwicht. Internationale verdragen, zoals het Fiscal Compact, hebben namelijk als zodanig gelding in de Nederlandse rechtsorde, maken onderdeel uit van deze rechtsorde en binden de overheid aan de in het verdrag opgenomen normen.5

Een bijkomende vraag is echter of de regel van begrotingsevenwicht een ‘ieder verbindende bepaling’ is in de zin van artikel 93 en 94 Grondwet. Kan deze bepaling de rechter ertoe verplichten een begrotingswet buiten toepassing te laten als deze de inhoudelijke regel van begrotingsevenwicht schendt (artikel 94 Grondwet)? Een eerste vraag die gesteld moet worden, om deze vraag te beantwoorden, is of de bepaling van begrotingsevenwicht uit artikel 3 lid 1Fiscal Compact, die immers apart is geformuleerd van de implementatieverplichting uit lid 2, als objectief recht kan functioneren.6 Beargumenteerd zou kunnen worden dat dit het geval is. Het Fiscal Compact bevat immers duidelijke normen over wat de regel inhoudt en hoe deze normen kunnen worden bereikt.7 Het positief beantwoorden van de voorgaande vraag betekent echter nog niet dat de regel ook voor de rechter kan worden afgedwongen. Het is immers maar de vraag of de betreffende klager ook ontvankelijk is: beschermt de bepaling de belangen van de klager (relativiteitsvereiste)? Het ligt niet voor de hand direct aan te nemen dat de klager tegemoet komt aan dit vereiste, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen. Bijvoorbeeld wanneer het respecteren van de regel van begrotingsevenwicht direct verband houdt met de schending van fundamentele rechten. Ongeacht het antwoord op de vraag of de rechter de bepaling rechtstreeks kan toepassen en de klager ontvankelijk is, is het overigens moeilijk voor te stellen dat de rechter zich überhaupt zal willen buigen over (politieke) begrotingskwesties.8 Daarbij moet echter wel de kanttekening worden gemaakt dat hoewel kan worden betoogd dat de Nederlandse begrotingswetgever ‘bindend en permanent’ gebonden is aan de regel van begrotingsevenwicht als uitvloeisel van het monistische stelsel – de begrotingswetgever ziet toe op de naleving van het verdrag – dit niet afdoet aan het feit dat het Fiscal Compact nu juist een verplichting in het leven lijkt te roepen om de regel van begrotingsevenwicht daadwerkelijk op te nemen in nationale wetgeving.9

Of met een wet in formele zin zal worden voldaan aan de implementatieverplichting van artikel 3 lid 2Fiscal Compact is nog afwachten. Tot op heden is er zoals gezegd van de hand van de Commissie nog geen verslag verschenen over de door Nederland verankerde regel van begrotingsevenwicht in de Wet HOF.