5.5.1 Toerekening bij onrechtmatige besluiten

Het begin van de jurisprudentiële lijn met betrekking tot de toerekening van onrechtmatige besluitvorming is gelegen in het arrest Staat/Hoffman-La Roche uit 1986.1 Dit arrest is onderdeel van een drieluik met twee andere arresten uit hetzelfde jaar, namelijk Staat/Van Gelder (paragraaf 5.5.2) en Heesch/Van de Akker (paragraaf 3.4.2).2 In het arrest Staat/Hoffman-La Roche stond in cassatie centraal of de Staat een beroep kon doen op het ontbreken van schuld wegens rechtsdwaling. De Staat betoogde dat zijn bestuursorganen bij het nemen van een aantal besluiten in redelijkheid geen rekening hadden behoeven te houden met een – voor hen onvoorzienbare – rechtsopvatting die naderhand door het CBb was aanvaard. Dit betoog wordt verworpen door de Hoge Raad, die de stelregel formuleert dat de schuld van het overheidslichaam dat een onrechtmatige daad pleegt door een beschikking te nemen en te handhaven die naderhand door de rechter wordt vernietigd wegens strijd met de wet in beginsel is gegeven. Het arrest illustreert meteen dat uitzonderingen op deze beginselregel zeldzaam zijn. De enkele omstandigheid dat de bestuursrechter is uitgegaan van een onvoorzienbare rechtsopvatting staat er volgens de Hoge Raad niet aan in de weg dat de gevolgen van zijn uitspraak voor rekening van het overheidslichaam komen, en doet derhalve niet af aan de in beginsel gegeven schuld van dat lichaam.

De volgende stap werd in 1991 gezet in het standaardarrest Van Gog/Nederweert.3 Hieruit blijkt dat schuld niet altijd nodig is voor toerekening, omdat, zelfs wanneer het overheidslichaam geen enkel verwijt treft, moet worden aangenomen dat de onrechtmatige daad in beginsel voor rekening van het overheidslichaam komt. De Hoge Raad laat ook in het arrest Van Gog/Nederweert ruimte voor het aannemen van een uitzondering op de beginseltoerekening, maar die ruimte is beperkt: ‘Niet uitgesloten is dat hierop onder bijzondere omstandigheden een uitzondering moet worden gemaakt, ook dan wanneer het niet gaat om een vernietiging wegens strijd met de wet.’ Deze bewoordingen zijn opvallend terughoudend, en indiceren dat een uitzondering niet spoedig wordt aangenomen. Het arrest Bedrijfsvereniging/Boulogne uit 1992 bevat een aanwijzing omtrent de ratio van de bedoelde toerekeningsregel.4 In dit arrest voert het redelijkheidsargument de boventoon ter rechtvaardiging van de spoedige toerekening. Het is volgens de Hoge Raad redelijker om schade die het gevolg is van een onjuiste beslissing voor rekening van de collectiviteit te brengen, dan om haar voor rekening van de individuele burger te laten. Dit argument wordt een jaar later ook in het arrest Staat/NCB ten tonele gevoerd door de Hoge Raad. 5In dit arrest stelde de Staat zich op het standpunt dat aan de belastinginspecteur een vrijheid van interpretatie moet worden toegekend, aangezien veelal onzekerheid bestaat over de betekenis van de vele, vaak ingewikkelde, heffingswetten. De Hoge Raad is hiervan niet onder de indruk:

In het arrest Boeder/Staat uit 1998 bouwt de Hoge Raad voort op het voornoemde redelijkheidsargument. In dit arrest ging het niet om een besluit dat door de bestuursrechter was vernietigd maar om besluiten die door het bestuursorgaan waren herroepen bij beslissing op bezwaar en die berustten op een onjuiste wetsuitleg:

In het arrest Boeder/Staat wordt – in lijn met het arrest Van Gog/Nederweert – overwogen dat de desbetreffende onrechtmatige daad krachtens verkeersopvattingen (en dus buiten schuld) kan worden toegerekend aan het overheidslichaam. Dit oordeel wordt niet louter gefundeerd op het redelijkheidsargument zoals dat in de arresten Bedrijfsvereniging/Boulogne en Staat/NCB naar voren werd gebracht. Als reden voor dit oordeel wordt namelijk gegeven dat de verkeersopvattingen zich ertegen verzetten dat de overheid zich met succes op ‘dwaling dan wel onzekerheid omtrent de juiste uitleg van de wet’ zou kunnen beroepen, in elk geval tegenover een burger. Dit oordeel steunt op het redelijkheidsargument en berust daarnaast mede op een wetgeversargument. Een beroep van de overheid op rechtsdwaling ten opzichte van de burger kan niet worden aanvaard, omdat (i) wettelijke regelingen nu eenmaal niet afkomstig zijn van de burger én (ii) omdat het redelijker is om de schade die voortvloeit uit een besluit dat berust op een onjuiste wetsuitleg voor rekening te brengen van de collectiviteit.7 Op deze argumenten is iets af te dingen (zie paragraaf 5.6.1).

De toepassing van de voornoemde lijn in de rechtspraak, waarin een onrechtmatige daad bij wijze van (semi-)automatisme wordt toegerekend aan de overheid, is ook bepleit bij andere overheidsgedragingen, waaronder het vaststellen van onrechtmatige wetgeving en onrechtmatig strafvorderlijk handelen. Deze gevaltypen worden hierna besproken.