4.3.6.5 Verscherpt toezicht in het EU-recht

Om volledige consistentie te creëren tussen het multilaterale toezichtkader en de beleidsvoorwaarden zoals neergelegd in het memorandum van overeenstemming zijn in het EU-recht nadere regels neergelegd over de wijze waarop het toezicht op een lidstaat plaatsvindt die financiële steun ontvangt of een dreiging ondervindt met betrekking tot de financiële stabiliteit.

In deze gevallen, zo bepaalt Verordening (EU) 472/2013, wordt de lidstaat onderworpen aan een regime van verscherpt toezicht.

Als de lidstaat anticiperende of preventieve financiële bijstand ontvangt van het ESM,1 derde landen of het IMF dan wordt de lidstaat automatisch onder verscherpt toezicht geplaatst.2 In het geval dat de lidstaat ernstige moeilijkheden ondervindt of dreigt te ondervinden met betrekking tot zijn financiële stabiliteit kan de Commissie besluiten om deze lidstaat onder verscherpt toezicht te plaatsen.3 De Commissie beoordeelt of de lidstaat ernstige moeilijkheden ondervindt of dreigt te ondervinden onder andere op basis van het waarschuwingsmechanismeverslag of de diepgaande analyse van de lidstaat in het kader van de macro-economische onevenwichtigheidsprocedure. De Commissie maakt bij haar beoordeling tevens gebruik van informatie betreffende de begroting, de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, de schuldenlast en andere factoren.4 De lidstaat wordt de mogelijkheid geboden om zijn standpunten kenbaar te maken, voordat de Commissie een besluit neemt. De Commissie stelt de lidstaat naar behoren in kennis van de resultaten betreffende de beoordeling. Dit verscherpte toezicht is geïntroduceerd als ‘tussenvorm’ naast de strikte conditionaliteit als de lidstaat financiële bijstand ontvangt en de situatie dat een lidstaat geen directe problemen ondervindt met betrekking tot de financiële stabiliteit en is onderworpen aan het toezicht in het kader van het Europees Semester.5

Wanneer de Commissie besluit een lidstaat onder verscherpt toezicht te stellen omdat het ernstige financiële problemen dreigt te ondervinden of anticiperende financiële bijstand ontvangt moet de lidstaat in overleg met de Commissie maatregelen nemen die de (potentiële) bronnen van de moeilijkheden aanpakken, waarbij de lidstaat de landenspecifieke aanbevelingen en de aanbevelingen in het kader van het correctieve toezicht in acht neemt. Het Europees Parlement en de nationale parlementen worden, in overeenstemming met hun nationale regelgeving, op de hoogte gesteld van de te nemen maatregelen door de Commissie.6 De lidstaat is tevens onderworpen aan verscherpte rapportageverplichtingen, die gelijk zijn aan de rapportageverplichtingen in het kader van de buitensporige tekortprocedure, ongeacht of de lidstaat een buitensporig tekort heeft.7 De lidstaat moet driemaandelijks rapporteren.8 Daarnaast kan de Commissie verzoeken aan de lidstaat om bepaalde gegevens te overleggen over onder andere de ontwikkelingen van de financiële sector en ten behoeve van de bewaking of het toezicht op de macro-economische onevenwichtigheden. Ook zal de lidstaat stresstests moeten uitvoeren onder toezicht van de ECB en moet de lidstaat beoordelingen ondergaan van zijn toezichthoudende capaciteit met betrekking tot de financiële sector.9

De Commissie voert in samenspraak met de ECB en de Europese toezichthoudende autoriteiten,10 en waar relevant het IMF, controlemissies uit om na te gaan of de lidstaat de nodige maatregelen uitvoert zoals hiervoor genoemd. Driemaandelijks doet de Commissie verslag van haar beoordelingen, onder andere aan het Europees Parlement.11 Deze missies vervangen de toezichtmissies in het kader van het verscherpte toezicht in de multilaterale toezichtprocedure.12 In het kader van het verscherpte toezicht beoordeelt de Commissie niet alleen of de lidstaat de nodige maatregelen uitvoert, maar ook of er nog aanvullende maatregelen nodig zijn. Wanneer de Commissie oordeelt dat dit het geval is kan de Raad op voorstel van de Commissie met gekwalificeerde meerderheid aan de lidstaat aanbevelen om anticiperende preventieve maatregelen te nemen of om een ontwerp van een macro-economisch aanpassingsprogramma op te stellen. De Raad kan de aanbeveling openbaar maken en in dat geval kan onder andere de bevoegde commissie van het Europees Parlement vertegenwoordigers van de Commissie en de lidstaat uitnodigen om aan een gedachtewisseling deel te nemen. Ook het nationale parlement kan vertegenwoordigers van de Commissie uitnodigen voor een gedachtewisseling. Gedurende de gehele procedure kunnen zowel de bevoegde commissie van het Europees Parlement als de nationale lidstaat vertegenwoordigers van de Commissie, de ECB en het IMF uitnodigen om deel te nemen aan een economische dialoog.13 De Commissie bepaalt om de zes maanden of het verscherpt toezicht wordt verlengd.14

Het toezichtregime wordt aanzienlijk verscherpt in het geval een lidstaat financiële bijstand vraagt van een of meer andere lidstaten, derde landen, het ESM, het EFSM, het EFSF of het IMF. In dat geval stelt de lidstaat in overleg met de Commissie, in samenspraak met de ECB en waar relevant het IMF, een macro-economisch aanpassingsprogramma op voor een bepaalde tijdsperiode.

De lidstaat moet een macro-economisch aanpassingsprogramma opstellen als het steun ontvangt uit het ESM en als de bepalingen van het ESM voorzien in het opstellen van een macro-economisch aanpassingsprogramma.15 Vooralsnog is alleen in artikel 16 ESM-verdrag bepaald dat wanneer een lidstaat een lening ontvangt uit het ESM het een macro-economisch aanpassingsprogramma op dient te stellen.

Het macro-economisch aanpassingsprogramma moet strikte beleidsvoorwaarden en de jaarlijkse begrotingsdoelstellingen bevatten en dient volledig consistent te zijn met het memorandum van overeenstemming gesloten in het kader van het EFSF en/of ESM.16 Het programma moet ook rekening houden met het Nationaal Hervormingsprogramma van de lidstaat.17 Het programma wordt gebaseerd op de beoordeling van de houdbaarheid van de overheidsschuld en wordt geactualiseerd met de corrigerende ontwerpmaatregelen die onderdeel uitmaken van het programma. Bij het vaststellen van de maatregelen wordt rekening gehouden met de landenspecifieke aanbeveling en de overige maatregelen gericht aan de lidstaat in het kader van de economische en budgettaire beleidscoördinatie alsook de acties die de lidstaat uitvoert of voornemens is om uit te voeren om gehoor te geven aan de aanbevelingen. Bij het opstellen van het programma wordt ernaar gestreefd om de vereiste beleidsmaatregelen die volgen uit de aanbevelingen te verruimen, te versterken en te verdiepen.18 Tevens wordt rekening gehouden met de noodzaak om voldoende middelen veilig te stellen voor elementaire beleidsgebieden, zoals onderwijs en gezondheidszorg.19 Gestuurd wordt tevens op efficiëntere en doelmatiger belastinginning en op bestrijding van belastingfraude en -ontduiking met als doel de belastinginkomsten te verhogen.20 Tevens vragen de lidstaten de mening van sociale partners en maatschappelijke organisaties bij het opstellen van het programma met als doel bij te dragen aan het opbouwen van consensus over de inhoud ervan.21 Het is opvallend dat het nationale parlement en de betrokkenheid van het parlement bij de opstelling van het programma hier niet wordt genoemd, gelet op de ingrijpende effecten die het macro-economisch aanpassingsprogramma kan hebben op nationaal niveau (zie paragraaf 4.3.6.3).

Het ontworpen programma moet door de Raad met gekwalificeerde meerderheid worden goedgekeurd. Binnen de Raad stemmen alleen de leden van de eurolanden zonder rekening te houden met het lid dat de betrokken lidstaat vertegenwoordigt.22 De Commissie, in samenspraak met de ECB en waar relevant het IMF, monitort driemaandelijks de voortgang bij de tenuitvoerlegging van het macro-economisch aanpassingsprogramma. De lidstaat verleent zijn volledige medewerking en verstrekt alle informatie die de Commissie en de ECB nodig achten voor het monitoren van de tenuitvoerlegging van het programma.23 Deze monitoring komt in de plaats van het verscherpte toezicht dat de Commissie uit kan voeren in het kader van de buitensporige tekortprocedure.24 Over eventuele wijzigingen in het programma wordt door de Raad besloten op voorstel van de Commissie.25

De Raad kan met gekwalificeerde meerderheid op voorstel van de Commissie besluiten dat de lidstaat niet voldoet aan de voorwaarden. Wanneer de Raad een dergelijk besluit heeft genomen, neemt de lidstaat in samenwerking met de Commissie, de ECB en, eventueel, het IMF maatregelen ter stabilisering van de markt en tot behoud van een goede werking van de financiële sector. Ook doet de Commissie, als de Raad tot dit besluit komt, op grond van Verordening (EU) 1303/2013 een voorstel aan de Raad om alle of een deel van de vastleggingen of betalingen voor de programma’s uit de structurele fondsen te schorsen.26 De lidstaat kan verzoeken om technische bijstand van de Commissie als het problemen ondervindt bij de uitvoering van het programma. Het programma wordt openbaar gemaakt.27

Het Europees Parlement kan, in het kader van de economische dialoog, de lidstaat en vertegenwoordigers van de Commissie uitnodigen in het parlement om over de tenuitvoerlegging van het programma uitleg te geven en van gedachten te wisselen.28 Ook het nationale parlement kan de vertegenwoordigers van de Commissie uitnodigen in het parlement om over de tenuitvoerlegging uitleg te geven. Dit betekent dat in het kader van het macro-economisch aanpassingsprogramma zowel het Europees Parlement als het nationale parlement niet bij de totstandkoming betrokken is, maar enkel achteraf bij de tenuitvoerlegging van het programma en overigens alleen op eigen initiatief.

Met de totstandkoming van het macro-economisch aanpassingsprogramma en bijbehorende monitoring van de Commissie, in samenspraak met de ECB en het IMF, is de lidstaat bijna volledig vrijgesteld van de rapportageverplichtingen en de monitoring zoals deze voortvloeien uit het multilaterale toezicht en het correctieve toezicht – wanneer van toepassing. De lidstaat hoeft geen Stabiliteitsprogramma in te dienen en ook hoeft de lidstaat geen verslag te doen hoe het effectief gevolg heeft gegeven aan de aanbeveling of de aanmaning van de Raad in het kader van de buitensporige tekortprocedure.29 Tegelijkertijd zal de Raad de jaarlijkse begrotingsdoelstellingen zoals geïntegreerd in het macro-economisch aanpassingsprogramma overnemen in zijn aanbeveling of aanmaning in het kader van de buitensporige tekortprocedure.30 De lidstaat hoeft dan ook geen economisch partnerschapsprogramma op te stellen – als dit al wel opgesteld is komt het macro-economisch aanpassingsprogramma ervoor in de plaats.31 De macro-economische onevenwichtighedenprocedure is voor de duur van het programma niet van toepassing op de lidstaat32 en tevens is de lidstaat vrijgesteld van monitoring en evaluatie in het kader van het Europees Semester.33 Ook hoeft de lidstaat geen Ontwerpbegrotingsplan in te dienen bij de Commissie en de Eurogroep.34

Nadat het macro-economisch aanpassingsprogramma is afgelopen en zolang de lidstaat niet minimaal 75% van de financiële bijstand heeft terugbetaald is de lidstaat onderworpen aan post-programma monitoring. Het post-programmatoezicht heeft tot doel het evalueren van de recente economische en financiële ontwikkelingen en beleidsinitiatieven om te voorkomen dat de lidstaat terugvalt in oude gewoontes. In geval van een voortdurend risico voor de financiële stabiliteit of budgettaire houdbaarheid van de betrokken lidstaat kan de Raad met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid op aanbeveling van de Commissie beslissen het post-programmatoezicht te verlengen.35

In het kader van het post-programmatoezicht kan de Commissie verzoeken aan de lidstaat om bepaalde gegevens te overleggen zoals ook kan worden gevraagd van de lidstaat wanneer deze onder een regime van verscherpt toezicht staat als het problemen ondervindt met betrekking tot de financiële stabiliteit.36 Ook legt de Commissie, in samenspraak met de ECB, regelmatig controlebezoeken af in de lidstaat.37 De Commissie let er vooral op of het eventueel noodzakelijk is dat de lidstaat corrigerende maatregelen neemt. Elke zes maanden deelt zij haar bevindingen mee aan de bevoegde commissie van het Europees Parlement en het parlement van de lidstaat. De bevoegde commissie van het Europees Parlement kan de betrokken lidstaat de gelegenheid bieden deel te nemen aan de gedachtewisseling over de voortgang in het kader van het post-programmatoezicht.38 Ook kan het parlement van de betrokken lidstaat vertegenwoordigers van de Commissie uitnodigen om deel te nemen aan de gedachtewisseling over het post-programmatoezicht.39 De Raad kan aan de lidstaat aanbevelen, op voorstel van de Commissie, om corrigerende maatregelen te nemen. De Raad beslist hierover met omgekeerde gekwalificeerde meerderheid.40

Het Europees Parlement kan vertegenwoordigers van de Raad en de Commissie uitnodigen om in dialoog te treden over de toepassing van de verordening over het verscherpte toezicht.41