2.4.5.1 Toenemend fraudebestrijdingsdenken

De administratieve sancties en de strafsancties waren sinds de invoering van de AWR in 1959 niet meer aangepast en daar leek ook geen behoefte aan. Totdat er in 1980 een rapport uitgebrahct werd door de Commissie Van Bijsterveld, dat ging over de aard en omvang van belastingfraude. In een reactie aan de Tweede Kamer gaven de verantwoordelijke bewindslieden aan dat de opdracht tot dit onderzoek was ingegeven door de binnen de Belastingdienst gegroeide opvatting dat men bezig was terrein te verliezen bij het bestrijden van belastingfraude en dat herbezinning op de aanpak van belastingfraude daarom nodig was. De uitkomsten van het rapport bevestigden deze opvatting. Er bleek namelijk uit dat bij de twee belastingvormen die waren onderzocht (inkomstenbelasting en btw) twee derde deel van de belastingplichtigen daadwerkelijk fraudeert, van wie één derde in aanzienlijke mate (meer dan 10.000 gulden). De conclusies uit het rapport van de Commissie Van Bijsterveld gaven kortom aanleiding tot ernstige bezorgdheid.1 Daarop volgend bracht de Interdepartementale stuurgroep Misbruik en Ongeigenlijk Gebruik (hierna: ISMO) in 1981 en 1985 twee rapporten uit. In deze rapporten werd aandacht gevraagd voor het belang van een goede samenwerking tussen organisaties die een rol vervullen in (onder andere) de (fiscale) fraudebestrijding.

De rapporten vormden de opmaat naar maatregelen. Van Voorst beschrijft dat medio jaren 80 voorts een omvangrijk pakket aan regels werd ontwikkeld, gericht op aanpassing van wetgeving, verbetering en intensivering van controle en effectievere toepassing van sancties. Zo is in 1988 is de Wet Aanscherping sancties op fiscale delicten in werking getreden, waardoor onder andere een wijziging is aangebracht in het strafmaximum van fiscale delicten.2 Op een aantal punten ging van op dat moment in de AWR opgenomen sancties niet meer voldoende preventieve en repressieve werking uit. Het wetsvoorstel paste in het beleid dat gericht was op de intensivering van de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van belastingen.3

Het vergroten van de aandacht voor de fraudebestrijding in de werkprocessen van de betrokken uitvoeringsorganisaties vormde ook een belangrijk onderdeel van de voorgestelde aanpak. Uit deze periode dateren bijvoorbeeld de invoering van een fiscaal nummer en diverse initiatieven om de gegevensuitwisseling en samenwerking met derden te verbeteren.4 En zo is in 1985 de eerste Vervolgingsrichtlijn Fiscale Delicten ingegaan.5 Hierin werd beschreven hoe de samenwerking tussen de Belastingdienst, FIOD en het OM gestalte moest krijgen. Het doel was landelijk meer uniformiteit te bewerkstelligen bij de opsporing, vervolging en strafvordering van belastingdelicten.

Niet alleen binnen het fiscale recht werd nagedacht over een effectieve handhaving van frauduleus gedrag. Het toenemend fraudebestrijdingsdenken was veel meer een breed maatschappelijk fenomeen geworden, dat werd versterkt toen in de jaren 80 op verschillende andere beleidsterreinen een serieus handhavingstekort werd gesignaleerd. Het probleem was, zo schrijft Crijns, dat lang niet alle bestuursrechtelijke overtredingen een strafbaar feit opleverden, terwijl in situaties waarin dat wel het geval was het strafrechtelijk apparaat niet over voldoende capaciteit of kennis beschikte om daadwerkelijk tot handhaving over te gaan.6 Kortom: er was sprake van een praktisch handhavingstekort in de strafrechtelijke keten, maar daarnaast schoot de handhaving van bestuursrechtelijke wetgeving tekort.7 De noodzaak werd gevoeld om de punitieve armslag van het bestuur op terreinen waar kwantitatieve en kwalitatieve handhavingswinst geboekt kon worden, te verruimen.8