7.2 Beantwoording deelvragen

Aan de leraar komt pedagogische autonomie toe vanwege van zijn kennis en kunde, met als doel om kwalitatief goed onderwijs te kunnen geven aan zijn leerlingen. De mate van autonomie die aan hem toekomt, wordt beïnvloed door de specifieke relaties die hij is aangegaan. Dit geldt in het bijzonder voor een professional die zich moet bewegen in een complexe omgeving, zoals de leraar in verhouding tot het bevoegd gezag en tot de leerling en zijn ouders. Autonomie is voor de leraar als professional niet alleen noodzakelijk om zijn werk te kunnen doen, maar ook om van het onderwijs een betekenisvolle en aantrekkelijke werkplek te maken en om zich als professional te blijven ontwikkelen; hiermee kan hij zijn vakdeskundigheid in de praktijk brengen en zijn onderwijs toespitsen op de behoeften van de leerling.

De autonomie van de leraar wordt in de literatuur gekarakteriseerd als professionele of pedagogische autonomie. Bij professionele autonomie hangt de autonomie van de individuele beroepsbeoefenaar primair samen met de collectieve autonomie van de beroepsgroep die de beroepsuitoefening van haar leden reguleert. Hiervan is bij de leraar evenwel geen sprake, omdat hij momenteel geen beroepsorganisatie heeft die zich hiermee bezighoudt. Wel is er sprake van pedagogische autonomie, die toekomt aan de individuele leraar en doelgebonden is: een leraar moet, op basis van kennis en kunde, kwalitatief goed onderwijs geven in het belang van zijn leerlingen. Hiervoor is autonomie onontbeerlijk, aangezien het onderwijs niet geheel in procedures gegoten kan worden en individuele ruimte noodzakelijk is met het oog op de kwaliteit van het onderwijs. Van de leraar wordt verwacht dat hij zelf kan inspringen op actuele situaties en dat hij daarbij voor zijn leerling(en) de juiste inschattingen zal maken. Dit geldt ook voor de beoordeling van de onderwijsprestaties van zijn leerlingen.

Binnen de lappendeken van relevante wet- en regelgeving en jurisprudentie is artikel 23 van de Grondwet het eerste aanknopingspunt voor het juridisch onderzoek naar de autonomie van de leraar. Hieruit kan worden afgeleid dat zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs beschikt over een zekere mate van inrichtingsvrijheid: een school heeft de vrijheid om de te hanteren onderwijsmethode te bepalen, onderwijsdoelen vast te stellen en te bepalen op welke wijze wordt getoetst of een leerling deze doelen heeft behaald. Hoewel deze vrijheid in juridische zin toekomt aan het bevoegd gezag van een school, is het uiteindelijk de (bevoegde en bekwame) leraar die de betreffende inrichting in de praktijk zal brengen; hij is immers – met uitzondering van het hoger onderwijs waar hierna op wordt ingegaan – degene die bevoegd is om onderwijs te geven. Uit de onderwijswetten volgt dat de leraar in het primair, voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs verantwoordelijkheid draagt voor – en daarmee ook voldoende zeggenschap dient te hebben over – het vakinhoudelijke, vakdidactische en pedagogische proces binnen een school. De wijze waarop de zeggenschap van leraren binnen het onderwijskundig beleid van een school wordt georganiseerd, wordt vastgelegd in een professioneel statuut, op te stellen door het bevoegd gezag in overleg met de leraren. Aan het bevoegd gezag komt de vrijheid van inrichting toe; de invulling hiervan dient te gebeuren in overleg met de leraren die voor hem werkzaam zijn. Op die manier hebben leraren alsnog een belangrijke stem in de inrichting van een school.

Daarnaast is in de Wpo, Wvo 2020, Web en Wec vastgelegd dat aan de leraar een zelfstandige verantwoordelijkheid toekomt bij het beoordelen van de onderwijsprestaties van leerlingen. Het is de vraag wat deze verantwoordelijkheid inhoudt, als eveneens wettelijk is vastgelegd dat de bevoegdheid om het schooladvies en -examens te beoordelen toekomt aan het bevoegd gezag of de examencommissie. Aangenomen kan worden dat, hoewel deze bevoegdheid formeel toekomt aan een ander, de taak om de prestaties van de leerling te beoordelen materieel overgelaten moet worden aan de leraar. Hij is immers als enige bevoegd en bekwaam om onderwijs te geven.

De leraar in het hoger onderwijs heeft een andere grondslag voor autonomie dan zijn collega’s in de overige onderwijssectoren, te weten academische vrijheid bij onder andere het geven van onderwijs, waaronder tevens wordt verstaan het afnemen van tentamens. Derhalve mag de leraar zijn eigen wetenschappelijke inzichten volgen, zonder gehouden te zijn aan bepaalde politieke, filosofische of wetenschapstheoretische opvattingen. De leraar in het hoger onderwijs heeft dan ook een grote mate van vrijheid om, aan de hand van zijn wetenschappelijke opvattingen, de inhoud van zijn onderwijs te bepalen. Deze vrijheid, of autonomie, wordt wel begrensd door kaders zoals de onderwijs- en examenregeling van de instelling. Anders dan collega’s in andere onderwijssectoren is de leraar in het hoger onderwijs niet afhankelijk van een door het bevoegd gezag vast te stellen professioneel statuut.

Naast de hiervoor beschreven autonomie van een individuele leraar of een team van leraren van eenzelfde school, kan de leraar via zijn beroepsgroep ook op landelijk niveau autonomie uitoefenen. Dit kan onder andere door, bij wijze van zelfregulering, in een professionele standaard vast te leggen hoe leraren hun beroep dienen uit te oefenen. Zoals reeds genoemd is van deze mogelijkheid echter nog geen gebruikgemaakt: leraren beschikken niet over een echte beroepsorganisatie en dus ook niet over een eenvormige professionele standaard die de autonomie van de leraar zou kunnen versterken, bijvoorbeeld door te bepalen over welke zaken de leraar zeggenschap zou moeten hebben. Wel kunnen uit de jurisprudentie algemene eisen worden afgeleid voor de beroepsuitoefening, die op die manier een ongeschreven professionele standaard voor de leraar vormen. Leraren zouden hun autonomie kunnen versterken door gebruik te maken van de mogelijkheid om als beroepsgroep zelf normen vast te stellen waar goed onderwijs aan moet voldoen.

Aan het bevoegd gezag komt de vrijheid van inrichting toe. Evenzo is het bevoegd gezag eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs, normadressaat van de wetgever en het object van toezicht. Tevens heeft het een rechtstreekse rechtsverhouding met de leerling. De leraar is verantwoordelijk voor het onderwijs dat hij geeft en heeft tot op zekere hoogte de vrijheid om te bepalen hoe hij dit doet. Deze vrijheden en verantwoordelijkheden van enerzijds het bevoegd gezag en anderzijds de leraar kunnen in de praktijk botsen. Dit wordt versterkt door de gezagsverhouding die tussen hen bestaat en die doorgaans voortvloeit uit een arbeidsverhouding, die meestal is vastgelegd in een arbeidsovereenkomst. Op basis hiervan kan het bevoegd gezag de leraar instructies geven. Als de kwaliteit van het onderwijs tekortschiet, kan het bevoegd gezag de leraar hier ook op aanspreken. Het bevoegd gezag is immers eindverantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. Het bevoegd gezag moet dan ook binnen de school met beleid, regels en instructies kunnen sturen op de kwaliteit van het onderwijs. Aangezien deze instructies bindend zijn voor de leraar, wordt zijn autonomie hierdoor beperkt.

De vrijheid van het bevoegd gezag is evenwel niet onbegrensd en wordt beperkt door de onderwijswetten, jurisprudentie en rechten van andere actoren binnen de school, zoals de leerling (en zijn ouders) en de leraar. Een deel van deze grenzen, die het bevoegd gezag dient te respecteren, zien op de autonomie van de leraar, voortvloeiend uit bijvoorbeeld de ongeschreven professionele standaard, het professioneel statuut of de academische vrijheid. De invloed van het bevoegd gezag wordt daarnaast in de praktijk gerelativeerd doordat veel van zijn taken worden vervuld door andere actoren in de school, zoals de schoolleiding, medewerkers of leraren. Zo is enkel de leraar bevoegd om onderwijs te geven.

Voor de beantwoording van de vraag in hoeverre de rechtspositie van de leerling de autonomie van de leraar kan beperken of versterken, is relevant dat tussen de leerling en de leraar geen directe rechtsverhouding bestaat. Wel bestaat tussen hen een gezagsverhouding. Het is uiteindelijk aan de leraar om de structuur en inhoud van de lessen vorm te geven, de orde in de klas te bewaken, leerlingen te begeleiden in het leren en te toetsen of zij de onderwijsdoelen hebben bereikt. De leraar ontleent zijn gezag – en daarmee ook zijn autonomie – vis-à-vis een leerling in beginsel aan de instemming van die leerling (indien meerderjarig) of zijn ouders (bij een minderjarige leerling). De leraar dient evenwel op basis van zijn ongeschreven professionele standaard rekening te houden met de rechten van de leerling.

De leerling kan in rechte opkomen tegen beoordelingsbeslissingen van de leraar, bijvoorbeeld door beroep in te stellen tegen de vaststelling van de uitslag van zijn examen. De rechtsbescherming van de leerling is op dit punt evenwel beperkt. Hoewel een groot deel van de examenbeslissingen besluiten in de zin van de Awb zijn, is de bestuursrechter in principe niet bevoegd om kennis te nemen van geschillen hierover; uit artikel 8:4, derde lid, onder b, van de Awb vloeit voort dat geen beroep openstaat tegen beslissingen inzake het kennen of kunnen van de leerling. Uit de jurisprudentie en de literatuur blijkt dat deze bepaling ten doel heeft dergelijke beslissingen over te laten aan personen of deskundigen die daartoe de vereiste deskundigheid en bevoegdheid bezitten (oftewel: de leraar). In het middelbaar beroeps- en hoger onderwijs is de Afdeling wel bevoegd te oordelen over een beslissing van respectievelijk de commissie of het college van beroep voor de examens (Cbe) over de rechtmatigheid van de beoordeling van een tentamen of examen, maar kan in dat geval enkel onderzoeken of de beslissing van het Cbe voldoet aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de voorschriften van procedurele aard die bij of krachtens de Awb, de Whw of enig andere wet in formele zin zijn gesteld. Dit is een procedurele en terughoudende beoordeling, zonder inhoudelijke herbeoordeling van het afgelegde tentamen of examen. De Afdeling kan met andere woorden dan ook niet treden in de wijze waarop een leraar – op basis van zijn vakdeskundigheid – de onderwijsprestaties van de leerling heeft afgewogen en beoordeeld.

Het schooladvies in het primair onderwijs, en de beoordelingsbeslissingen in het school- en centraal examen in het voortgezet onderwijs zijn aan te merken als besluiten in de zin van de Awb: het gaat immers om rechtshandelingen met extern publiekrechtelijk rechtsgevolg. Het behalen van deze examens is direct bepalend voor het kunnen verkrijgen van een diploma. Tegen deze besluiten kan evenwel op grond van de artikelen 8:4, derde lid, onder b, en 7:1, tweede lid, van de Awb geen bezwaar en beroep worden ingesteld. Het Burgerlijk Wetboek bevat geen bepaling die beslissingen waarbij de beoordeling van een leerling centraal staan uitzondert van beroep, maar net als de bestuursrechter toetst de burgerlijke rechter (voor zover bevoegd) dergelijke beslissingen zeer terughoudend vanuit de gedachte dat een dergelijke beoordeling is voorbehouden aan de vakdocent. Enkel indien de beoordeling apert onzorgvuldig of onjuist is uitgevoerd, kan de burgerlijke rechter bepalen dat het examen opnieuw beoordeeld dient te worden door dezelfde of andere examinatoren. Hiermee treedt de rechter niet zelf in de beoordelingsvrijheid van de examinatoren, maar biedt hij de leerling wel een zekere rechtsbescherming.

Hoewel de rechter beslissingen inzake examens dus terughoudend toetst, moeten deze beslissingen wel voldoen aan de regels van procedurele aard en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit worden ook wel de ‘algemene beginselen van behoorlijke examinering’ genoemd, en hebben in de jurisprudentie nader vorm gekregen. De leraar kan hieraan ontlenen waar examenbeslissingen onder meer aan moeten voldoen, met als belangrijkste norm dat examens zorgvuldig afgenomen moeten worden. Daarnaast moet de vaststelling van de uitslag van een examen gemotiveerd worden. Daarbij is sprake van een beoordelingsmarge. Zo kan en hoeft (met name bij essays, scripties en open vragen) een antwoordmodel niet altijd te voorzien in alle mogelijke antwoorden. In dat geval heeft de leraar beoordelingsvrijheid om te bepalen hoe dit model in een concreet geval wordt toegepast.

De autonomie van de leraar is in het bijzonder van belang bij het beoordelen van een examen. De gevolgen van zulke beoordelingen voor het bevoegd gezag, de leerling en de maatschappij zijn immers groot. Een met goed gevolg afgelegd examen leidt tot een diploma met rechtsgevolg, dat er bijvoorbeeld uit kan bestaan dat de leerling door kan stromen naar een andere vorm van onderwijs, een bepaald beroep mag uitoefenen of een titel of graad in zijn naamsvermelding mag opnemen.

Formeel heeft alleen de leraar in het hoger onderwijs een eigen bevoegdheid om de tentamens, die gezamenlijk het examen vormen, af te nemen en te beoordelen. In de andere onderwijssectoren komt deze bevoegdheid formeel toe aan het bevoegd gezag, de examencommissie of andere actoren binnen de school. Ook dan kan worden aangenomen dat deze taak in de praktijk door de leraar wordt uitgeoefend, aangezien hij bij uitstek de expertise hiervoor heeft. Voorbeelden hiervan zijn het bepalen van het schooladvies, op basis van de onderwijsresultaten en de sociale en emotionele ontwikkeling van een leerling, of het in het middelbaar beroepsonderwijs (aan de hand van examens) bepalen of een leerling geschikt is om in de toekomst een bepaald beroep te gaan uitoefenen. Indien de leraar formeel niet bevoegd is om een examen af te nemen, neemt hij het examen af in mandaat. De mandans, bijvoorbeeld de examencommissie of het bevoegd gezag, behoudt de bevoegdheid om desgewenst zelf het examen af te nemen en te beoordelen, maar zal hier in de praktijk nauwelijks gebruik van maken, vanwege het meestal ontbreken van de benodigde inhoudelijke expertise.

De autonomie van de leraar bij het afnemen van examens wordt tevens beïnvloed door de mate van beoordelingsvrijheid die aan hem toekomt. Bij het vaststellen van het schooladvies, dat onder meer een subjectieve afweging van de leraar aan de hand van zijn eigen ervaring met de leerling vergt, is deze beoordelingsruimte bijvoorbeeld erg groot. Hoewel het schooladvies formeel door de directeur wordt vastgesteld, is het in de praktijk dan ook de leraar die het advies bepaalt. Daarentegen is bij het centraal examen in het voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs de beoordelingsvrijheid van de leraar beperkt: hij moet zich hierbij immers houden aan het van overheidswege vastgestelde antwoordmodel. Zijn autonomie is daarnaast mede afhankelijk van het beleid, de regels en de instructies van het bevoegd gezag en de behoeften van de betreffende klas of leerling. De precieze mate van autonomie die aan de leraar toekomt bij het beoordelen van een examen verschilt dan ook per onderwijssector en per examensoort.