1.1 Verandering van wettelijke regels

Fiscale wetswijzigingen doen zich regelmatig voor. Reeds in de 16e eeuw waren de Leidenaren zich van de veranderlijkheid van belastingwetgeving bewust. Toen de Prins van Oranje de Leidse burgers in 1574 wilde belonen vanwege hun dappere houding tijdens de bezetting door de Spanjaarden, kregen zij de keuze tussen een belastingvrijstelling en een universiteit:1

De Leidse burgers stonden argwanend tegenover een belastingvrijstelling. Zij voorzagen dat de faciliteit zou kunnen worden beperkt of afgeschaft, zodat zij de voorkeur gaven aan een duurzame beloning: een universiteit.

Daar waar het belastingrecht wijzigt, moet de wetgever beslissen vanaf welk moment de nieuwe regel van toepassing wordt en of de nieuwe regel meteen op iedereen van toepassing zal zijn, of dat voor bepaalde gevallen bijvoorbeeld korte of lange tijd de oude regel blijft gelden. De wetgever moet derhalve een aantal beslissingen nemen met betrekking tot de wijze waarop de overgang van het oude naar het nieuwe regime plaatsvindt. Deze beslissingen worden beïnvloed door allerlei factoren. Een belangrijke factor is of belastingplichtigen nadeel ondervinden van de wetswijziging en of zij erop mochten vertrouwen dat de oude regel (nog enige tijd) ongewijzigd zou voortbestaan. Een andere factor is de te verwachten reactie van belastingplichtigen op de (aangekondigde) wetswijziging. Als bijvoorbeeld een wetsvoorstel wordt ingediend dat in het nadeel van belastingplichtigen is (hierna: belastende wetswijziging), moet er rekening mee worden gehouden dat belastingplichtigen vóór de inwerkingtreding van de nieuwe regel nog snel van de oude – gunstigere – regel gebruik proberen te maken. Als de wetgever daarentegen belastingplichtigen door de invoering van een bepaalde vrijstelling (hierna: begunstigende wetswijziging) wil aanzetten tot bepaalde activiteiten, moet worden voorkomen dat belastingplichtigen niet tot deze activiteiten overgaan omdat zij verwachten dat de vrijstelling toch weer zal worden afgeschaft.

Tot op heden zijn op het terrein van het belastingrecht de factoren die een rol spelen bij de overgang van de ene naar de andere wettelijke regel en de wijze waarop het overgangsrecht moet worden vormgegeven nog niet op systematische wijze in kaart gebracht. Het is daarom niet verwonderlijk dat het fiscaal overgangsbeleid van de wetgever momenteel een ‘hapsnapkarakter’ lijkt te hebben, waaraan geen duidelijke systematische onderbouwing ten grondslag ligt.2 Gelet op het belang van goed overgangsrecht en een evenwichtig fiscaal overgangsbeleid,3 is het wenselijk dat vragen over de inwerkingtreding, de werking en de toepassing van een nieuwe regel volgens een systematisch beoordelingskader kunnen worden beantwoord. In dit onderzoek zal ik dit beoordelingskader ontwikkelen. Aan de hand van dat beoordelingskader kan de fiscale wetgever zijn keuze maken voor een bepaald overgangsregime en kan een door de wetgever voorgesteld overgangsregime op wetenschappelijke wijze worden beoordeeld (ex ante evaluatie). Het beoordelingskader kan ook worden gebruikt om achteraf de kwaliteit te beoordelen van een door de wetgever getroffen overgangsregime (ex post evaluatie).

Bij de totstandkoming van overgangsrecht gaat het echter niet alleen om het toepassen van de regels die zijn opgenomen in een beoordelingskader. Ook het handelen van de verschillende betrokken partijen (op de lange en korte termijn) is belangrijk. Naast het beoordelingskader besteed ik daarom ook aandacht aan een aantal praktische regels (vuistregels) voor de wetgever waaraan hij zich bij het voeren van een evenwichtig fiscaal overgangsbeleid zou moeten houden.