3.2.2 Begrotingsfuncties

In de literatuur wordt algemeen aangenomen dat de begroting verschillende doelen vervuld. Dit zijn de begrotingsfuncties. Er bestaat echter grote diversiteit in de onderverdeling van de begrotingsfuncties.1 Van der Bij geeft daarvoor als verklaring dat de begrotingsfuncties zowel descriptief als normatief van aard zijn. De begrotingsfuncties geven zowel weer wat de feitelijke werking is van de begroting als wat de werking van de begroting zou moeten zijn.2

Vanuit staatsrechtelijk oogpunt wordt de rijksbegroting door Goedhart gedefinieerd als ‘het periodiek tot stand gebrachte geheel van wetten, waarbij de uitvoerende macht wordt gemachtigd tot het verrichten van uitgaven over een bepaalde periode en waarbij de middelen tot dekking van die uitgaven worden aangewezen.’3 De begroting is daarnaast voornamelijk een weerspiegeling van politieke afwegingen.4 De begroting geeft een overzicht van het beleid en de beschikbare budgetten ter realisering van dit beleid.5 De begroting geeft volgens Mulder uitdrukking aan beslissingen over het tot stand brengen van voorzieningen die van overheidswege dienen te worden genomen. En dient als instrument om deze beslissingen regelmatig en op vaste momenten te coördineren. Dit komt dan ook tot uitdrukking in het budgetrecht en de plicht van de minister om jaarlijks rekening en verantwoording af te leggen over de uitgaven.6

Gelet op de staatsrechtelijke invalshoek van deze studie en tegen de achtergrond van het uitgangspunt dat de begroting allereerst en vooral een afspiegeling is van politieke keuzes, zullen in het vervolg van deze studie de volgende functies als uitgangspunt worden genomen:7

Door middel van de autorisatiefunctie komt tot uiting dat de regering de begrotingswetsvoorstellen voor dient te leggen aan het parlement ter aanvaarding. Door aanvaarding van de begrotingswetsvoorstellen autoriseert het parlement de regering tot het doen van uitgaven tot een bepaald in de begroting vastgesteld maximum.

Aan de begrotingswetsvoorstellen die worden voorgelegd aan het parlement ligt een bepaalde politieke beleidskeuze ten grondslag. De begroting geeft weer hoeveel middelen de regering beschikbaar wil stellen voor bepaalde overheidstaken. Dit is de allocatiefunctie van de begroting. Het gaat dan om de omvang van de begroting maar ook over de verdeling van de begrotingsmiddelen.8 Voor het budgetrecht is het van belang, tegen de achtergrond van belastingheffing, dat het parlement invloed uit kan oefenen op de door de regering gemaakt afwegingen en deze afwegingen eventueel kan bijstellen. Dit doet het parlement door middel van het aanvaarden, verwerpen of amenderen van begrotingen of door middel van het aannemen van moties. Hiervoor is het belangrijk dat de begroting die informatie bevat die nodig is voor het parlement om de door de regering gemaakte keuzes te kunnen beoordelen.9

De controle- en verantwoordingsfunctie is een afspiegeling van de autorisatiefunctie: de begroting en de daarin geautoriseerde bedragen dienen als basis voor het afleggen van rekening en verantwoording voor de gedane uitgaven door de regering. Tevens dient de begroting als basis voor controle, zowel intern als extern. Interne controle vindt plaats door de Auditdienst Rijk die in opdracht van alle ministeries werkt en tot taak heeft om de accountantscontrole van de jaarverslagen te verrichten.10 De Auditdienst Rijk valt onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën. Externe controle vindt in eerste instantie plaats door de Algemene Rekenkamer die de rechtmatigheid en doelmatigheid van de uitgaven controleert en in de tweede instantie door het parlement die de politieke controle uitoefent.11

De begroting heeft tevens een taakstellend karakter. De beheerstechnische functie ziet erop een doelmatige taakuitvoering en controle daarop mogelijk te maken.12 Aan de hand van de begroting moet door het parlement kunnen worden gecontroleerd of en in hoeverre de taakstelling is gerealiseerd. De begroting dient als kader waarbinnen het beleid moet worden gerealiseerd door de beherende minister.13

Met de macro-economische functie wordt gedoeld op de invloed die de begroting heeft op de economie. De begroting kan en dient bij te dragen aan een in conjunctureel en structureel opzicht evenwichtige ontwikkeling van de Nederlandse economie.14 Bij het voeren van bepaald begrotingsbeleid dient de overheid rekening te houden met de economische situatie en de economische consequenties van het beleid.15 Het alloceren van de middelen beïnvloed de macro-economische variabelen (economische groei, werkgelegenheid, werkloosheid etc.). De wijze waarop deze variabelen zich ontwikkelen bepaalt de hoogte van de uitgaven en vervolgens de ruimte waarbinnen het proces van afweging kan plaatsvinden.16