2.1 Inleiding

De Belastingdienst heeft een ‘voorlichtende taak’, zoals door de Hoge Raad erkend.1 Aan die taak geeft de Belastingdienst uitvoering met bijvoorbeeld toelichtingen en informatie op de website, of via op verzoek verstrekte inlichtingen door de inspecteur of medewerkers van de BelastingTelefoon.2 Aangezien de taak om burgers voor te lichten op de Belastingdienst als bevoegde instantie (bestuursorgaan) rust, spreek ik van de voorlichtende taak van de Belastingdienst. Over het bestaan van die taak bestaat in de fiscale literatuur, de rechtspraak en vanuit de overheid consensus. Het is dan ook duidelijk dát de Belastingdienst voorlichting moet geven. Over de inhoud, reikwijdte en betekenis van die taak is in de doctrine evenwel weinig bekend, net zomin als over de juridische basis waarin de voorlichtende taak zijn oorsprong vindt (‘grondslag’).3

In dit hoofdstuk staat de volgende deelvraag centraal: Wat is het juridische kader bij de voorlichtende taak van de Belastingdienst? Om de toepassing van het vertrouwensbeginsel bij voorlichting te herijken, is theoretisch bezien nodig dat eerst wordt bepaald wat de voorlichtende taak inhoudt en waartoe de Belastingdienst daarbij verplicht c.q. bevoegd is ten opzichte van de burger, vóórdat kan worden overgegaan naar de rechtsbescherming van de burger bij de uitvoering van die voorlichtende taak.4 Het antwoord op de vraag of de burger in rechte te beschermen vertrouwen kan ontlenen aan voorlichting, wordt immers tevens bepaald door het juridische kader waarbinnen de verstrekking van voorlichting aan de burger plaatsvindt.5 Het beoordelingskader dat nodig is voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag wordt in dit hoofdstuk opgebouwd.

Het doel van dit hoofdstuk is om vanuit theoretisch6 oogpunt inzichtelijk te maken wat de voorlichtende taak van de Belastingdienst inhoudt, wat zijn juridische basis is en wat het juridische raamwerk is dat deze taak normeert.7 Dit hoofdstuk geeft dus het juridische kader. Daartoe behandel ik eerst de institutionele context bij de verstrekking van voorlichting (paragraaf 2.2). Vervolgens analyseer ik waarom de Belastingdienst een voorlichtende taak heeft en op welke grondslag deze berust (paragraaf 2.3). Daarna bespreek ik de betekenis van het begrip ‘taak’ (paragraaf 2.4). Vervolgens verschuift de aandacht naar voorlichting zelf en bespreek ik de aan voorlichting verbonden eigenschappen en eisen, zoals juistheid en begrijpelijkheid (paragraaf 2.5). Daarna behandel ik ‘voorlichtingsrisico’s’ en juridische gezichtspunten om daarmee om te gaan (paragraaf 2.7). Ik rond af met een tussenconclusie (paragraaf 2.8).