2.3.3 De opvattingen van de commissie-Kappeyne van de Copello en Krabbe

Nu het instellen van bestuursrechtspraak grondwettelijk mogelijk was gemaakt, ontstond al vrij snel een algemeen gevoelen dat inderdaad (een vorm van) bestuursrechtspraak moest worden ingesteld.1 Waarom zou artikel 154 Grondwet anders die mogelijkheid openstellen? De Nederlandse Juristenvereniging kwam in 1891 wat betreft de invoering van bestuursrechtspraak in ieder geval tot het oordeel dat de instelling daarvan behoorde tot de:

Daarmee leek de eerste strijdvraag rondom artikel 154 Grondwet in het bestuursrechtelijk discours al snel goeddeels overwonnen. Maar wanneer het ging om de concrete vormgeving van de procedure, bleven de andere vier strijdvragen voor verdeeldheid - en daarmee zelfs stagnatie - zorgen. Dat stond een principiële overtuiging voor de invoering van bestuursrechtspraak uiteindelijk in de weg. Omdat de wetgever vanwege de verdeeldheid niet wist wat hij met artikel 154 Grondwet aan moest, werd het kind - waarvan de herkomst en eigenschappen niet precies bekend waren - in 1891 te vondeling gelegd bij de Staatscommissie inzake de administratieve rechtspraak,3 waarvan Buijs wederom deel uitmaakte. Door zijn overlijden in 1893 kon hij de voltooiing van het rapport niet meemaken. Maar zijn gedachtegoed lag voor een belangrijk deel ten grondslag aan het uiteindelijke verslag uit 1894.4 De commissie staat bekend onder de naam commissie-Kappeyne van de Copello,5 en diende zich te bezinnen op de grondslagen van de bestuursrechtspraak.6 Daaruit bleek overigens impliciet de wens van de wetgever om tot daadwerkelijke invoering van bestuursrechtspraak over te gaan. Het rapport, waarin voor bestuursrechtspraak via een ‘opsommings- of enumeratiemethode’ werd gepleit, en waar het freies Ermessen uitdrukkelijk buiten de rechterlijke toets moest blijven,7 is interessant omdat het aanknopingspunten bevat voor de functieopvatting van een mogelijke procedure bij de bestuursrechter.8

Al in het algemene deel van het rapport blijkt dat de commissie in ieder geval (ook) aansluiting zocht bij het recours subjectif. Omdat de blik van bestuursorganen primair is gericht op de behartiging van het gemeenschapsbelang, konden daardoor volgens de commissie de rechten van particulieren worden geschaad. Het dient in een beroepsprocedure daarom te gaan om de bescherming van de rechten van de individuele burger. Hiervoor achtte de commissie de bestuursrechter meer geschikt dan bestuursorganen. Bestuursorganen missen immers het onpartijdig oog van de rechter.9

In het verlengde van de gedachte dat de procedure draaide om de bescherming van particuliere rechten van burgers, bepaalde artikel 14 van het wetsontwerp-Kappeyne van de Copello dat de burger slechts een beroepsrecht toekwam als een hem toekomend recht was geschonden, of hem in strijd met de wet een bevoegdheid was ontzegd of een verplichting werd opgelegd. Hieruit blijkt dat alleen aan burgers die rechtstreeks belanghebbenden waren, een beroepsrecht toekwam.10 Principieel was deze keuze echter niet. De eis werd meer om praktische dan om fundamentele redenen gesteld, omdat de grens van belanghebbendheid volgens de commissie moeilijk te trekken was.11 Bovendien wees de commissie erop dat in bijzondere wetten altijd kan worden bepaald dat tegen bepaalde bestuurshandelingen een beroepsrecht wordt opengesteld voor niet rechtstreeks belanghebbenden. Gedacht werd aan een beroepsrecht voor eenieder (actio popularis) bij de samenstelling van kiezerslijsten.12 De opmerking van de commissie-Kappeyne van de Copello dat de vordering van de partijen de leidraad vormt in de procedure,13 is een sterker aanwijzing voor het ten grondslag leggen van het recours subjectif als functie van de beroepsprocedure. In lijn hiermee bepaalde artikel 16 van het wetsontwerp dat de bestuursrechter in zijn uitspraak sowieso uitsluitsel moet geven over de beweringen en conclusies van de partijen.

Verder is het in het kader van het recours subjectif passend dat de commissie nadacht over schadevergoeding naar aanleiding van onrechtmatige besluitvorming. Het werd echter aan de wetgever overgelaten hoe dat precies geregeld zou moeten worden.14

Opvallend is dat de commissie bij haar wetsontwerp het recours objectif duidelijk óók als rechtsstatelijke functie van de beroepsprocedure voor ogen had. Weliswaar gaf de commissie aan dat de vordering van de partijen de leidraad voor de procedure vormde, maar tegelijkertijd werd aangegeven dat het in de procedure óók gaat om zekerheid van een juiste uitleg van de wet. In dat opzicht mocht de rechter niet te lijdelijk zijn. Hij zou volgens de commissie zélf onderzoek moeten doen naar de feiten, en zelfs eventueel nieuwe gronden in het geding moeten brengen.15 De Memorie van Toelichting bij artikel 16 vermeldde:

Hier is wederom te zien hoe belangrijk een juiste wetstoepassing (legisme) in deze periode werd gevonden. Verder werd - zij het zijdelings - gesproken van het vernietigen van onrechtmatige besluiten.17 Als bekend, neigt dat vanwege de erga omnes werking naar het recours objectif. Dat de vernietiging zijdelings ter sprake kwam, kan trouwens ook zo worden uitgelegd dat het heel vanzelfsprekend was de rechtsgevolgen van onrechtmatige besluiten erga omnes weg te nemen.

Artikel 25 van het wetsontwerp stelde de beroepstermijn op 30 dagen. De precieze gedachte achter deze beroepstermijn kan niet worden achterhaald, omdat een memorie van toelichting op dit artikel ontbreekt.18 In een recours subjectif is een dergelijke korte beroepstermijn in ieder geval niet voor de hand liggend. Het is immers niet in het belang van de eiser. Overigens is in een recours subjectif een wat langere beroepstermijn vanuit het perspectief van het bestuursorganen niet zo problematisch, omdat het in de procedure ‘slechts’ gaat om het vaststellen van de rechtsbetrekking tussen bestuursorgaan en burger. Desondanks zullen zelfs in een recours subjectif omwille van de rechtszekerheid tijdsgrenzen worden gesteld aan het instellen van beroep. In een objectief model met een vernietigingsberoep kan in de praktijk een korte beroepstermijn eerder voor de hand liggen vanwege de grote impact van een vernietiging.

Verder valt in het kader van het recours objectif op dat artikel 34 van het wetsontwerp bepaalde dat afstand van beroep, of het niet verschijnen van partijen, geen gevolg had voor het verloop van de procedure. Zelfs door de dood van de eiser werd het proces niet geschorst. Dat betekent dat de uitspraak niet alleen werd beschouwd als relevant voor de eiser, maar dat het algemeen belang van rechtmatig bestuur en een juiste uitleg en toepassing van de wet eveneens van groot belang werden gevonden. Omdat ook in bestuursrechtelijke besluitvorming weinig rekening werd gehouden met de niet-geëmancipeerde burger (er was sprake van Hoheits-verwaltung), was het bepaalde in artikel 34 niet zo vreemd.

Dat de uitspraak niet alleen van belang was voor de rechtzoekende, kwam ook duidelijk naar voren in artikel 76 van het wetsontwerp. Hierin werd geregeld dat de uitspraak naar het betrokken landelijke departement werd gezonden. Dit betrof een soort informatieplicht. Vervolgens bepaalde artikel 77 van het wetsontwerp-Kappeyne van de Copello dat de hoofden van de departementen er alles aan moesten doen om gevolg te geven aan de uitspraak. Hun rol bleef daartoe echter niet beperkt. Artikel 36 van het wetsontwerp bepaalde namelijk dat het hoofd van een departement (of een gemachtigde) zich desgeraden ambtshalve in het proces mocht voegen tot waarneming van het algemeen belang. De Memorie van Toelichting meldde over deze ‘vertegenwoordiger van het algemeen belang’:

Met name het laatste zinsdeel is interessant, omdat werd gesproken over de compensatie van afwezigheid van een ‘bestuursrechtelijk’ openbaar ministerie. Kennelijk vond de commissie het belangrijk dat niet alleen de vordering van de eiser en zijn particuliere belangen in de procedure aan de orde zouden komen, maar dat óók overwegingen van algemeen belang werden betrokken in de uitspraak van de bestuursrechter. De Memorie van Toelichting vermeldde (helaas) niets over de toelaatbaarheid van een reformatio in peius. Vanwege de beperkte emancipatie van de burger en de benadering van de idee van de rechtsstaat vanuit de staat zou dit waarschijnlijk geen belemmeringen hebben opgeleverd. Het ontbreken van specifieke informatie hierover doet er echter niets aan af dat de toezichtsfunctie van de bestuursrechter op de wetmatigheid van bestuurshandelen bij de voorstellen van de commissie-Kappeyne van de Copello hoog in het vaandel stond. Het wetsvoorstel is evenwel nooit bij de Staten-Generaal ingediend, waardoor de politieke haalbaarheid ervan onduidelijk is gebleven.

De 20^e eeuw werd ingeluid met een pleidooi van Krabbe20 voor het instellen van algemene bestuursrechtspraak.21 Eerst beschreef hij de belangrijkste kenmerken van beide recours, waarbij hij een duidelijke voorkeur uitsprak voor het recours subjectif. 22 Dat onderbouwde hij met de stelling dat het bij bestuursrechtspraak volgens hem telkens gaat om het bindend vaststellen van een concrete rechtsverhouding tussen bestuursorgaan en burger.23 Het recours objectif achtte hij onhoudbaar als leidraad voor de inrichting van de procedure, omdat dit model de wet als heilig veronderstelt. De wet was in zijn ogen in werkelijkheid een “gebrekkig, onvolkomen product van menschelijke wijsheid”. Hij legde er de nadruk op dat bestuursrechtelijke wetgeving - net als privaatrechtelijke regels - telkens anders kan worden geïnterpreteerd. Het recours objectif zou volgens Krabbe eraan in de weg staan dat de rechter oordeelt op basis van de huidige interpretatie van de wet in het concrete geval, en hij zijn rechtsovertuiging aanpast aan de omstandigheden.24 Wanneer de wet wordt toegepast zonder rekening te houden met de concrete en veranderende omstandigheden, was volgens hem sprake van een “kniebuiging voor een heilige”.25 Opvallend is dat Krabbe duidelijk afstand nam van het legisme en de benadering van de rechtsstaatidee vanuit de staat (staatssoevereiniteit), hetgeen in die tijd het doorsnee beeld bepaalde.26

In lijn met zijn voorkeur voor het recours subjectif pleitte Krabbe ervoor dat slechts degene die in een wettelijk beschermd belang werd aangetast, een beroepsrecht heeft (dit noemen we tegenwoordig een relativiteitseis). Zijn belang was immers via de wet tot beschermd belang verheven, en had daardoor rechtswaarde gekregen.27 Dat paste in het betoog van Krabbe dat het in de bestuursrechtelijke beroepsprocedure erom ging de concrete rechtsverhouding tussen bestuursorgaan en burger vast te stellen conform de waardering van de belangen zoals die door de wet was beoogd.28

Hoewel Krabbe een invloedrijk schrijver is geweest, zijn de in zijn bijdrage naar voren gebrachte ideeën nooit gebruikt als leidraad voor nieuwe bestuursprocesrechtelijke regelingen.