3.3.9 Pedagogische autonomie, vrije keuze van leermiddelen en de examens

Uit artikel 23, zesde lid, van de Grondwet vloeit voort dat de wetgever de vrije keuze van leermiddelen van de bijzondere school dient te eerbiedigen. De vrije keuze van leermiddelen kan geschaard worden onder de pedagogische autonomie. Met de pedagogische autonomie kan het bevoegd gezag immers de onderwijskundige inrichting van de school vormgeven, daaronder valt ook de keuze voor bepaalde leermiddelen. Voor wat betreft het bijzonder onderwijs hangt de vrije keuze van leermiddelen tevens samen met de vrijheid van richting. In deze paragraaf wordt onderzocht in hoeverre de wetgever het bevoegd gezag van de openbare en de bijzondere school vrij moet laten bij het kiezen van eigen toetsen en examens. Hierbij wordt voornamelijk het voortgezet onderwijs gebruikt als voorbeeld. In hoofdstuk 6 wordt voor de verschillende onderwijssectoren uitgebreid stilgestaan in welke mate het bevoegd gezag en de leraar ruimte hebben bij het kiezen van eigen leermiddelen voor wat betreft de examens.

De vrije keuze van leermiddelen van het bijzonder onderwijs wordt gezien als een recht dat de vrijheid van richting ondersteunt. Mentink en Vermeulen schrijven dat uit de wordingsgeschiedenis van artikel 23 van de Grondwet blijkt dat de keuze voor bepaalde leermiddelen onlosmakelijk is verbonden met de vrijheid van richting.1 Naar de letter van de Grondwet is de vrije keuze van leermiddelen niet van toepassing op het openbaar onderwijs. Uit de pedagogische autonomie die aan de openbare school toekomt kan echter worden afgeleid dat ook het bevoegd gezag van een openbare school eigen leermiddelen kan kiezen. De uit de pedagogische autonomie voortvloeiende vrije keuze van leermiddelen van de openbare school wordt begrensd door de eis dat het openbaar onderwijs neutraal dient te zijn. De leermiddelen van de openbare school mogen dan ook niet getuigen van een voorkeur voor een bepaalde richting. De vrije keuze van leermiddelen is evenwel onontbeerlijk voor de invulling van de pedagogische autonomie, hiermee kan de school bijvoorbeeld bepalen welke boeken, computers en audiovisuele middelen worden gebruikt. Ook valt hieronder dat de school bijvoorbeeld zelf het onderwijsritme, het curriculum en de leermethoden mag bepalen.

In de Grondwet wordt niet uiteengezet wat wordt verstaan onder leermiddelen. Vermeulen interpreteert het begrip ‘leermiddelen’ breed.2 Hieronder wordt volgens hem niet alleen onderwijsmateriaal in de letterlijke zin verstaan, maar ook pedagogische en didactische materialen voor zover deze rechtstreeks met de richting samenhangen. Op grond van de vrijheid van richting mag het bevoegd gezag van een bijzondere school de levensbeschouwelijke doelen en inhoud van het onderwijs vaststellen. De overheid mag daar in principe niet in treden door onderwijsdoelen vast te stellen die hiertegen indruisen.

De wetgever heeft voor het primair en de onderbouw van het voortgezet onderwijs kerndoelen vastgesteld. In het primair onderwijs bestaat de mogelijkheid voor het bevoegd gezag van een bijzondere school om af te wijken van deze kerndoelen.3 Dit kan als het bevoegd gezag dringende bezwaren heeft tegen de wettelijke kerndoelen. De vervangende kerndoelen die het bevoegd gezag vaststelt dienen van gelijk niveau te zijn als de door de overheid vastgestelde kerndoelen. In het voortgezet onderwijs bestaat deze mogelijkheid om af te wijken niet. De wetgever heeft echter beoogd deze kerndoelen globaal en algemeen te formuleren zodat de kerndoelen vertaald kunnen worden in onderwijsprogramma’s van scholen van alle signaturen.4

Het is de vraag of de vrije keuze van leermiddelen ook van toepassing is op de keuze voor een bepaalde wijze van toetsing en examinering. Als het gaat om een toets waarmee bijvoorbeeld het vak levensbeschouwing wordt afgerond, dan raakt deze toets ongetwijfeld aan de richting van de bijzondere school. De toets valt dan ook onder de vrije keuze van leermiddelen die aan de bijzondere school toekomt. Dit betekent dat de wetgever deze vrijheid dient te eerbiedigen. Ook toetsen die niet direct raken aan de richting van de bijzondere school vallen onder de uit de inrichtingsvrijheid voortvloeiende pedagogische autonomie. Hieruit vloeit immers voort dat de school gaat over de onderwijskundige inrichting van de school, waaronder ook het toetsen van leerlingen wordt verstaan.

Bij examens is dit anders. Examens hebben, anders dan toetsen, tot doel om te beoordelen of de leerling beschikt over de juiste kennis, inzicht en vaardigheden om een diploma te kunnen behalen. Met de examens wordt bedoeld de verzameling van beoordelingsbeslissingen waarmee het onderwijs in een bepaalde sector wordt afgesloten.5 Dit diploma heeft civiel effect, op grond waarvan de leerling bijvoorbeeld kan doorstromen naar een andere vorm van onderwijs of waarmee hij een bepaald beroep mag uitoefenen. Het civiel effect wordt van overheidswege aan een diploma verbonden. Het diploma met civiel effect reikt dan ook buiten de school. Op het diploma en het civiel effect wordt dieper ingegaan in § 6.5.1. Vanwege het diploma en het civiel effect bemoeit de overheid zich intensief met de examens in het voortgezet en middelbaar beroepsonderwijs. Het is immers van belang dat de afgestudeerden hetzelfde minimumniveau behalen. De maatschappij dient er op te kunnen vertrouwen dat iemand met een bepaald diploma ook over de daarvoor relevante kennis, inzicht en vaardigheden beschikt. De examens ontstijgen dan ook de onderwijskundige inrichting van de school. Het belang van de examens wordt, in de meeste onderwijssectoren, geborgd door naast schoolexamens ook, door de overheid vastgestelde, centrale examens voor te schrijven. Door het bevoegd gezag ook schoolexamens te laten afnemen hebben ze de mogelijkheid om deels zelf, binnen de kaders van bijvoorbeeld het examenreglement, te bepalen hoe ze hun leerlingen examineren.6 Daarnaast wordt aangenomen dat de leraar als beste in staat is om zijn leerlingen te beoordelen. De centrale examens borgen vervolgens dat alle afgestudeerden beschikken over in elk geval een voorgeschreven niveau van kennis, inzicht en vaardigheden. Het bevoegd gezag kan daardoor niet leerlingen af laten studeren die dit niveau niet hebben behaald.

Niettemin was het tot 1997 voor het bevoegd gezag van een bijzondere school voor voortgezet onderwijs mogelijk om vrijgesteld te worden van deelname aan een centraal examen, op grond van dringende (rich-tings)bezwaren tegen een aangewezen onderdeel van dat examen.7 Deze vrijstelling had enkel betrekking op identiteitsgevoelige vakken, zoals staatsinrichting en maatschappijleer. De school moest om uitgezonderd te worden een verzoek indienen bij de Onderwijsraad. Deze mogelijkheid is komen te vervallen, omdat de examens daardoor ongelijk zouden worden. Daarnaast is het de verantwoordelijkheid van de minister om met de verscheidenheid aan opvattingen rekening te houden hij het vaststellen van de examenonderdelen. Uit de toelichting blijkt daarnaast dat van deze uitzonderingsmogelijkheid nooit gebruik is gemaakt. De wisselende onderdelen van de examens zijn telkens tot stand gekomen in een uitvoerige procedure van hoor en wederhoor.

Voor wat betreft examenopgaven en antwoordmodellen die niet door de school opgesteld mogen worden, speelt bij de afsluiting van het primair onderwijs de vrije keuze van leermiddelen nog een belangrijke rol. Het schooladvies kan naar boven bijgesteld worden als de resultaten van de doorstroomtoets daar aanleiding toe geven. De doorstroomtoets werd in het verleden ook wel de CITO- of eindtoets genoemd. Met deze toets wordt in het laatste schooljaar van het primair onderwijs tenminste het taal- en rekenniveau van de leerling getoetst, met het oog op de overgang naar een bepaald niveau van voortgezet onderwijs. Bij de invoering van deze toets wilde de regering één centrale eindtoets invoeren. Bij amendement werd echter geregeld dat scholen ook de mogelijkheid kregen om voor een andere toets te kiezen.8 Met dit amendement beoogden de indieners te voorkomen dat de keuzevrijheid van scholen bij het kiezen van leermiddelen onnodig aangetast zou worden. Anders zouden alle scholen verplicht dezelfde centrale doorstroomtoets moeten gebruiken. Aangezien zowel openbare als bijzondere scholen hiervan gebruik kunnen maken hangt de vrije keuze voor een bepaalde toets niet samen met de richting van de school, maar met het idee dat zowel openbare als bijzondere scholen pedagogische autonomie hebben om eigen leermiddelen te kiezen. Uit de doorstroomtoets blijkt echter ook dat door de vrije keuze voor een bepaalde toets het lastig wordt om de resultaten te vergelijken tussen de leerlingen die verschillende toetsen afleggen. Hier wordt dieper op ingegaan in § 6.2.

Bij de wijziging van de eindtoets in de doorstroomtoets verklaart de wetgever waarom bij deze toets het bevoegd gezag wel keuzevrijheid heeft en bij de examens in het voortgezet onderwijs niet.9 De doorstroomtoets heeft een ander doel dan de examens. De doorstroomtoets blikt vooruit en maakt een inschatting over het best passende niveau van voortgezet onderwijs. Dit is dan ook een formatieve toets waarbij het doel is om inzicht te krijgen in de voortgang van de leerling en om te bepalen hoe de leerling zich verder kan ontwikkelen. Daarentegen blikken de examens terug en wordt getoetst of de leerling de stof beheerst. Dit is dan ook een vorm van summatief toetsen om te bepalen of de leerling de benodigde mate van kennis, inzicht en vaardigheden verworven heeft.

Uit het voorgaande kan afgeleid worden dat uit de pedagogische autonomie voortvloeit dat zowel openbare als bijzondere scholen over de vrije keuze van leermiddelen beschikken. Voor bijzondere scholen gaat deze vrijheid verder in zoverre dat de vrije keuze van leermiddelen raakt aan de vrijheid van richting. Bij de beantwoording van de vraag of de vrije keuze van leermiddelen ook van toepassing is op de examens in het voortgezet onderwijs, moet onderscheid worden gemaakt tussen schoolexamens en centrale examens. Bij de schoolexamens kan het bevoegd gezag zelf binnen de kaders van het examenprogramma de examens vormgeven.10 In de examenprogramma’s wordt de examenstof beschreven, hier wordt dieper op ingegaan in § 6.3.4.2. Binnen de in de examenprogramma’s aangegeven onderwerpen kan het bevoegd gezag eigen keuzes maken. Bij de schoolexamens kan een bijzondere school daarnaast met toestemming van de minister een schooleigen examen godsdienst afnemen.11 Het cijfer voor dit vak maakt samen met de resultaten van een aantal andere vakken onderdeel uit van het combinatievak.12 Bij de schoolexamens hebben scholen binnen de kaders van het examenprogramma dan ook een zekere vrije keuze van leermiddelen.

De vrije keuze van leermiddelen is naar mijn mening niet van toepassing op het gehele examen. De resultaten van de examens werken – via het diploma met civiel effect – ook door buiten het onderwijs. De maatschappij moet erop kunnen vertrouwen dat de afgestudeerde beschikt over een minimumniveau van kennis, inzicht en vaardigheden. In de praktijk zijn de centrale examens, die voor elke leerling hetzelfde zijn, hiervoor een belangrijke waarborg. De vrijheid van richting, waar de vrije keuze van leermiddelen voor wat betreft het bijzonder onderwijs mee samenhangt, gaat niet zover dat de wetgever ruimte moet laten voor een op de richting gebaseerde invulling van het examen. De wetgever heeft immers de uit de Grondwet voortvloeiende taak om de deugdelijkheid van het onderwijs te borgen.13 Ook moet de overheid op grond van verschillende verdragen goed onderwijs realiseren waarmee het recht op onderwijs van de leerling wordt ingevuld.14 Hieronder valt mijns inziens in het bijzonder de waarde van het diploma als resultaat van dat onderwijs. Dat de wetgever de vrije keuze van leermiddelen moet eerbiedigen, betekent dan ook niet dat de wetgever zich in het geheel moet onthouden van het voorschrijven van leermiddelen. De wetgever kan als leermiddel dan ook bepaalde (centrale) examens voorschrijven om de gelijkwaardigheid en het niveau van het eindexamen te borgen.