3.5.2.2 Administratieve eenvoud in de omzetbelasting

In oktober 2004 presenteerde de Europese Commissie een tax survey1 waarin zij ingaat op de administratieve lasten voor ondernemers voor de btw en directe belastingen. Basis voor het rapport vormt een onder ondernemers gehouden enquête. Hoewel er slechts zevenhonderd ondernemers hebben meegedaan uit veertien van de – ten tijde van de enquête – vijftien lidstaten vormt de enquête en het naar aanleiding daarvan geschreven rapport een belangrijke aanwijzing met welke administratieve eisen ondernemers in de btw worden geconfronteerd en in hoeverre zij deze administratieve eisen als een probleem ervaren.2 De algemene conclusies uit het rapport blijken tevens, volgens het rapport, in overeenstemming te zijn met andere onderzoeken die bijvoorbeeld in de Verenigde Staten op dit punt zijn gedaan.

In de enquête is aan de deelnemers gevraagd om een schatting te geven van hun administratieve verplichtingen. Onder administratieve verplichtingen worden alle interne en externe kosten begrepen die verband houden met het voldoen aan belastingwet- en regelgeving. In het bijzonder worden genoemd, de kosten voor het verkrijgen van informatie over het belastingrecht en de -praktijk, belastingverplichtingen (registratie, aangifte, facturering, betaling en teruggaaf), tax accounting, inclusief het inschakelen van belastingadvocaten en adviesbureaus, boekenonderzoeken van de belastingdienst en procesvoering. Administratieve verplichtingen kunnen salarissen van personeel omvatten of niet-personele kosten, zoals automatiseringskosten. Tot de administratieve verplichtingen behoren niet de kosten voor het onderhouden of ontwikkelen van een boekhoudsysteem, aangiftesysteem of informatiesysteem.3 Het feit dat de deelnemers een schatting moeten maken van hun administratieve verplichtingen, hoeft niet te betekenen dat dit ook daadwerkelijk hun administratieve verplichtingen zijn. Er zou volgens het rapport zelfs kunnen worden beargumenteerd dat ondernemers hun administratieve verplichtingen te hoog inschatten. Bovendien zouden ondernemers met hoge administratieve verplichtingen eerder geneigd zijn mee te doen aan een onderzoek. Aan de andere kant kan worden beargumenteerd dat ondernemers die al hoge administratieve verplichtingen hebben minder snel deelnemen aan een onderzoek, omdat zij al genoeg tijd en geld kwijt zijn met al hun administratieve verplichtingen.4 Dit moet in ogenschouw worden genomen wanneer we een getrouw beeld willen krijgen van de administratieve lasten van belastingheffing.

Voor wat betreft de administratieve verplichtingen in de btw in het buitenland onderscheidt het rapport drie situaties:

Op basis van deze drie situaties worden een achttal typen ondernemingen onderscheiden:6

In het rapport wordt de onderneming van type 1 als referentie gebruikt. Daar tegenover worden de andere zeven types ondernemingen geplaatst. Schematisch wordt de uitkomst in het rapport als volgt weergegeven:

Uit de vergelijking blijkt dat ondernemingen van type 7 en type 8 de hoogste kosten maken om te kunnen voldoen aan hun btw-verplichtingen. Ondernemingen met dochterondernemingen of vaste inrichtingen in het buitenland maken meer kosten dan zuiver nationale ondernemingen van type 1. Er bestaan geen grote verschillen tussen type 5, ondernemingen die alleen een dochteronderneming of vaste inrichting in het buitenland hebben en type 6, ondernemingen met een dochtermaatschappij of vaste inrichting in het buitenland die ook activiteiten hebben in het buitenland die niet via een dochtermaatschappij of vaste inrichting plaatsvinden. Ondernemingen met alleen activiteiten in het buitenland die niet via een dochtermaatschappij of vaste inrichting plaatsvinden, type 2 en ondernemingen die buitenlandse btw op gemaakte kosten hebben, type 3, maken minder kosten dan type 1. Dit is in strijd met wat men verwacht. Dit zou volgens de Europese Commissie echter kunnen worden verklaard uit het feit dat de buitenlandse activiteiten zeer beperkt zijn. Er is echter op basis van de enquête geen informatie beschikbaar om dit nader te onderzoeken. Ten slotte maken ondernemingen van type 4, met activiteiten in het buitenland die niet plaatsvinden via een dochtermaatschappij of vaste inrichting en buitenlandse btw op gemaakte kosten meer kosten om aan hun btw-verplichtingen te voldoen dan de ondernemingen van type 1.7

Naast een kwantitatieve analyse (de hoeveelheid kosten) heeft de Europese Commissie ook een kwalitatieve analyse voor ogen. In verband hiermee is ondernemers gevraagd om aan te geven of bepaalde administratieve lasten, geen problemen opleveren, een matig probleem opleveren of een groot probleem opleveren. Dit is zowel gevraagd met betrekking tot nationale activiteiten als activiteiten in het buitenland. In het rapport wordt in dit onderdeel onderscheid gemaakt tussen kleine, middelgrote en grote ondernemingen. Kleine ondernemingen zijn ondernemingen met meer dan 10, maar minder dan 50 werknemers. Middelgrote ondernemingen zijn ondernemingen met 50 of meer werknemers, maar minder dan 250 werknemers. Grote ondernemingen zijn ondernemingen met meer dan 250 werknemers.8 De resultaten van dit kwalitatieve onderzoek zijn in het rapport in diverse grafieken weergegeven waarin wordt aangegeven of al dan niet sprake is van een probleem. De Europese Commissie geeft de volgende toelichting.9

Uit het onderzoek blijkt tevens dat ondernemingen die een vaste inrichting hebben in een ander EU-land niet met meer problemen te maken hebben als in het land waar hun hoofdvestiging is gelegen. Hun werknemers zijn ook gewend om te werken met de buitenlandse regels en spreken de taal.10 In verband hiermee zijn de consequenties voor ondernemingen die actief zijn in het buitenland zonder vaste inrichting onderzocht. Omdat er te weinig antwoorden beschikbaar waren voor kleine en middelgrote ondernemingen wordt enkel het antwoord van grote ondernemingen vergeleken.

Note: Percentages in bold are different from zero at a 5% level of significance.

Uit het onderzoek volgt dat veel grote ondernemingen met activiteiten in een andere lidstaat zonder daar een vaste inrichting te hebben problemen ondervinden met alle administratieve verplichtingen. Het meeste problemen leveren: de terugbetaling en eisen aan de teruggaafprocedure, de factuurvereisten en de complexiteit van btw-aangiftes en listings op. Er zijn ook meer problemen in het buitenland dan in het eigen land. Grote verschillen bestaan bij identificatie en registratie, terugbetaling en eisen aan de teruggaafprocedure en toegang tot informatie en het contact met belastingambtenaren. Ten aanzien van de verplichting tot het voeren van een administratie en bewaarplicht en btw-controle en procesvoering zijn er minder problemen in het buitenland dan in eigen land. Dit houdt volgens het rapport verband met het feit dat het voeren van een boekhouding in het buitenland niet verplicht is en de kans op een btw-controle minder groot.11

Ten slotte is aan de deelnemers de vraag voorgelegd of de administratieve verplichtingen een reden zijn geweest dat geen btw-activiteiten worden ontwikkeld in een ander EU-land (zonder een vaste inrichting). 14,2% van de kleine ondernemingen en 9,9% van de grote ondernemingen beantwoorden deze vraag bevestigend. De Europese Commissie neemt aan dat de te ontplooien activiteiten marginaal waren voor deze ondernemingen. Anders zouden de ondernemers waarschijnlijk de administratieve kosten hebben gedragen.12

Uit de enquête en het rapport blijkt dat ondernemers die btw-activiteiten ontplooien in een land waar zij geen vaste inrichting hebben problemen ondervinden met alle hiervoor genoemde administratieve lasten. Ook volgt uit de enquête en het rapport dat ondernemers die btw-activiteiten ontplooien in een ander land via een vaste inrichting geen grotere problemen ondervinden dan ondernemers die in dat land zijn gevestigd. Indien men de regels voor de plaats van levering en plaats van dienst zodanig inricht dat heffing steeds plaatsvindt in het land waar de leverancier of dienstverrichter is gevestigd, blijven de administratieve lasten het meest beperkt. Onder gevestigd kan dan worden begrepen de hoofdvestiging en een vaste inrichting. Vanuit het perspectief van de enquête en het rapport is er minder bezwaar tegen om ondernemers die een vaste inrichting hebben in een land te verplichten zich in dat land te registreren voor de btw dan ondernemers die in het geheel geen vestiging hebben in het desbetreffende land. Aan een aantal problemen die ondernemers in het binnenland ondervinden: problemen met betrekking tot de complexiteit van de btw-aangiftes en listings, het voeren van een administratie en de bewaarplicht en btw-controles en procesvoering kan op nationaal niveau wel enigszins tegemoet worden gekomen, maar deze verplichtingen kunnen nooit helemaal worden weggenomen. Een onderzoek naar hoe deze verplichtingen kunnen worden verlicht, valt buiten het bestek van dit onderzoek. Het aanknopen bij het land van vestiging van de leverancier of dienstverrichter, brengt echter niet altijd heffing in het land van verbruik en land van besteding met zich. Problemen die buitenlandse ondernemers hebben in een land waar zij niet zijn gevestigd en ook geen vaste inrichting hebben, kunnen ook worden opgelost door het één-loket-systeem. Er hoeft dan slechts één btw-registratie plaats te vinden, een registratie in eigen land. Aan alle btw-verplichtingen kunnen ondernemers dan in eigen land voldoen. Ook verleggingsregelingen dragen bij aan de voorkoming van btw-registraties in een ander land. Deze worden echter over het algemeen toegepast op transacties tussen ondernemers, waarop in paragraaf 3.6 wordt in gegaan.

Uit de toelichting bij de wijziging van de regels voor de plaats van dienst blijkt dat de Europese Commissie daar waar heffing in het land van verbruik en administratieve eenvoud samengaan uiteraard de weg in slaat van heffing in het land van verbruik. Zo stelt de Europese Commissie dat de hoofdregel voor diensten aan niet-belastingplichtigen, heffing in het land waar de dienstverrichter is gevestigd, leidt tot heffing in het land van werkelijk verbruik in het bijzonder als diensten lokaal worden verricht. De regeling is bovendien makkelijk toepasbaar voor de dienstverrichter. Hij hoeft alleen de btw-wetgeving en – tarieven van zijn eigen land te kennen.13 Heffing in het land waar de consument woont, leidt tot onevenredige administratieve lasten voor ondernemers.14 Wanneer heffing in het land van verbruik of een ander uitgangspunt, zoals het voorkomen van ongewenst gebruik van de btw-regelgeving (onderdeel van de waarborging van controlemogelijkheden) of neutraliteit echter in een andere richting wijst dan de administratieve eenvoud, blijkt de administratieve eenvoud op het tweede plan te staan. Aan de administratieve eenvoud, moet dan bijvoorbeeld tegemoet worden gekomen door het één-loket-systeem. Zo wordt de regeling waarbij een vervoerder btw moet voldoen in alle landen die hij doorkruist naar gelang de afgelegde afstanden als onpraktisch en moeilijk aangeduid door de Europese Commissie. Heffing in het land van vertrek opent echter de deur naar ontwijkingsmogelijkheden. Het vertrekpunt zou dan verlegd worden naar een derde land of een land met een lager btw-tarief. De omslachtige opsplitsing van de prijs naar de verhouding tot de afgelegde afstand zal volgens de Europese Commissie minder zwaar wegen als het één-loket-systeem wordt ingevoerd, waarbij belastingplichtigen in één land aan al hun btw-verplichtingen kunnen voldoen.15 Bij de regeling voor verhuur van een vervoermiddel, zoals die is uitgewerkt in het voorstel tot wijziging van de regels voor de plaats van dienst, merkt de Europese Commissie op dat het wenselijk is om heffing te laten plaatsvinden in het land van verbruik. Om praktische reden wordt dat geacht de lidstaat te zijn waar de klant is gevestigd. Als de klant een niet-belastingplichtige is moet de dienstverrichter de btw voldoen. Dit betekent dat hij zich mogelijk in verscheidene landen voor de btw moet registreren. Dit probleem kan echter worden ondervangen door het één-loket-systeem.16