4.5.3 Het wetsvoorstel voor de wijziging van de Nbw 1998 (programmatische aanpak stikstof)

Sinds de inwerkingtreding van de Chw op 31 maart 2010 wordt door het Rijk en de provincies gewerkt aan de totstandkoming van de PAS. Gaandeweg dit proces werd duidelijk dat het wettelijk kader in de huidige Nbw 1998 niet in alle opzichten geschikt was om dat doel te realiseren.1 In de literatuur2 en in een advies van de Raad van State3 werden kritische kanttekeningen geplaatst bij de verenigbaarheid van een deel van het huidige wettelijk stelsel met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. Om die reden heeft de wetgever besloten om de Nbw 1998 op een aantal punten (opnieuw) aan te passen. Begin juli 2013 is het wetsvoorstel Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof) naar de Tweede Kamer gestuurd.4 Hoewel de titel anders doet vermoeden, bevat dit wetsvoorstel ook andere, meer algemene, wijzigingen van de Nbw 1998. Het voorstel beoogd onder meer een wijziging van een aantal definities en een aanpassing van de artikelen 2 en 2a Nbw 1998.5 De voorgestelde wetswijzing ten behoeve van de PAS heeft betrekking op het systeem als geheel, alsmede de rol van het beheerplan bij het realiseren van dit programma. In deze paragraaf wordt alleen aandacht besteed aan de wijzigingen die samenhangen met het beheerplan voor Natura 2000-gebieden.

Het huidige artikel 19kg komt te vervallen en wordt vervangen door de volgende tekst:

Uit het samenspel van artikel 19kg, eerste en derde lid Nbw 1998 volgt dat Natura 2000-gebieden alleen in de PAS kunnen worden opgenomen in overeenstemming met de bestuursorganen die voor het betrokken gebied het beheerplan vaststellen.7 In de huidige Nbw 1998 kan een Natura 2000-gebied alleen in het PAS worden opgenomen na voordracht van Gedeputeerde Staten die voor het betreffende Natura 2000-gebieden het beheerplan vaststelt. De wet voorziet niet in een regeling voor het geval een beheerplan wordt vastgesteld door een Minister. Evenmin is rekening gehouden met bestuursorganen die medebetrokken zijn bij het vaststellen van een beheerplan. 8 Het vierde lid van artikel 19kg Nbw 1998 bevat een speciale regeling voor het later toevoegen van een Natura 2000-gebied aan de PAS. In dat geval is alleen overeenstemming met de bestuursorganen (en eventueel medebetrokken bestuursorganen) die het beheerplan op basis van artikel 19a of 19b Nbw 1998 vaststellen nodig.9 Het wetsvoorstel verschaft duidelijkheid over de rol van verschillende bestuursorganen bij het opstellen van de PAS. Het is goed dat daarbij een relatie wordt gelegd met de bevoegde gezagen voor het vaststellen van een beheerplan. Het beheerplan kan worden ingezet om de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied te reduceren. In tegenstelling tot in het huidig wettelijk kader is het niet langer verplicht om in een beheerplan doelstellingen ter vermindering van de stikstofdepositie op te nemen. De verplichting die thans in artikel 19kg, lid 3 Nbw 1998 is opgenomen wordt geschrapt.10 Een vergelijkbare opmerking kan worden gemaakt met betrekking tot de toedeling van de ontwikkelingsruimte. Ingevolge het huidige artikel 19km Nbw 1998 is het bevoegd gezag verplicht om door middel van het beheerplan ontwikkelingsruimte toe te bedelen. Deze verplichting is van toepassing op ‘handelingen’ die in het beheerplan zijn opgenomen.11 De voorgestelde tekst van artikel 19km Nbw 1998 luidt als volgt:

De huidige verplichting wordt vervangen door een discretionaire bevoegdheid. De voorgestelde wijzigingen hebben belangrijke consequenties voor de rol van het beheerplan bij de programmatische aanpak stikstof. In de huidige wet speelt het beheerplan een belangrijke rol. Indien het huidige wetsvoorstel ongewijzigd in werking treedt kan het beheerplan een belangrijke rol spelen bij de realisering van de PAS. In de tegenstelling tot in het huidige wettelijke regime is het niet meer verplicht om doelstellingen voor de reductie van de stikstofdepositie in een beheerplan op te nemen en/of ontwikkelingsruimte door middel van een beheerplan toe te bedelen. Dit blijkt ook duidelijk uit de memorie van toelichting waarin de wetgever stelt:

In het vervolg heeft de PAS een centrale en sturende rol bij de reductie van stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden. De voorgestelde wetswijziging is ingegeven door de wens om de verhouding tussen de PAS en het beheerplan te verduidelijken. Het beheerplan kan worden gebruikt voor de realisering van de PAS maar verplicht is dit niet. Desondanks kan door lezing van de memorie van toelichting gemakkelijk een andere indruk ontstaan:

Het huidige wetsvoorstel roept (wederom) een nieuw instrument voor de bescherming van Natura 2000-gebieden in het leven. Aan de voorgestelde wetswijziging kleven vanuit het perspectief van het beheerplan belangrijke nadelen.14 Het wetsvoorstel gaat ten koste van de centrale sturende rol van het beheerplan bij de bescherming van Natura 2000-gebieden. Dit is inefficiënt en kan leiden tot onnodige bestuurlijke lasten. Als gevolg van de huidige voorstellen ontstaat een extra beleids- en afwegingskader voor de vergunningplicht van artikel 19d, lid 1 Nbw 1998. Dit kan de beoordeling van aanvragen voor een Nbw 1998-vergunning onnodig compliceren. Daarnaast kan dit ten koste gaan van de rechtszekerheid voor eigenaren en gebruikers van gronden en gebouwen in een Natura 2000-gebied. Dit is in het bijzonder het geval wanneer de doelstellingen van de PAS niet consequent in alle beheerplannen worden opgenomen. Zo beschouwd verdient het de aanbeveling om de huidige wettelijke verplichting voor vastleggen van reductie doelstellingen in, en toedelen van ontwikkelingsruimte door middel van een beheerplan te handhaven.