3.4.3 Zelfregulering en het ontstaan van governancecodes voor stichtingen in bepaalde sectoren

Zelfregulering van fondsenwerving kwam reeds tot ontwikkeling na de Eerste Wereldoorlog. In die tijd werden spontaan diverse grote inzamelingen georganiseerd voor verschillende goede doelen. Daarbij bestond behoefte aan een vorm van betrouwbaarheidstoetsing van de goede doelen en een hulpmiddel voor particulieren die overwegen om aan een bepaalde fondsenwervende organisatie te doneren.1 In goede doelenorganisaties ging en gaat veel geld om terwijl de donateurs en begunstigden doorgaans niet georganiseerd zijn en moeten kunnen vertrouwen op de stichtingsorganisatie. In 1925 werd het Centraal Bureau Fondsenwerving (CBF) opgericht door de Nederlandse gemeenten en charitatieve organisaties met als doel toezicht te houden op de goede doelensector. Met de bevoegdheid tot het uitgeven van het ‘Keurmerk goede doelen’ kreeg het CBF in de loop van der jaren tevens de rol van kwaliteitsbeoordelaar.2 Het CBF stelde een soort code op (het Reglement CBF-Keur) waarin voorwaarden werden opgenomen, onder meer op het gebied van bestuur en toezicht.

In 2004 kreeg een commissie onder leiding van Wijffels de opdracht om een stelsel van spelregels voor goed bestuur, goed toezicht en doelmatig opereren voor goede doelenorganisaties te ontwikkelen, waarbij rekening gehouden moest worden met de voorkeuren, behoeften en wensen van de relevante belanghebbenden. Hieruit ontstond in 2005 de zogenoemde Code Wijffels, die ten doel had om zowel de betrokken organisaties zelf als hun (directe) belanghebbenden meer houvast te bieden, maar ook om het vertrouwen van de maatschappij in de goede doelensector als geheel te versterken.

In 2003 verscheen naar aanleiding van het Rapport Commissie Daamen, waarin gepleit werd voor zelfregulering bij culturele instellingen, de Handleiding Cultural Governance, welke vervolgens in 2006 werd vervangen door de Code Cultural Governance. De Code Cultural Governance 2006 (CCG 2006) vermeldde in de inleiding dat recente ontwikkelingen in de culturele sector en in de samenleving er toe leiden dat good governance steeds belangrijker wordt voor culturele instellingen. Schaalvergroting, verzelfstandiging en meer en complexere relaties met subsidie- en regelgevende stakeholders vragen om goed bestuur, adequaat toezicht en transparante verantwoording, aldus de inleiding bij de Code Cultural Governance 2006.3 In de culturele sector werd ook steeds vaker gekozen voor een model met een raad van toezicht, met name door (grotere) musea.4

In 1994 werden door het toenmalige kabinet maatregelen genomen teneinde marktwerking in de semipublieke sector te versterken en, zo nodig, belastende regelgeving te verminderen.5 De verzelfstandiging van woningcorporaties werd gemarkeerd door de inwerkingtreding van het Besluit Beheer Sociale Huursector6 in 1993 en woningcorporaties professionaliseerden vervolgens in hoog tempo. Aedes, vereniging van woningcorporaties, merkte op dat professionalisering van het corporatiebedrijf, schaalvergroting, de uitdagingen van een snel veranderende markt en de bijzondere positie van de corporatie ‘tussen publiek en privaat’ redenen zijn om steeds hogere eisen te stellen aan raden van toezicht. De directeur-bestuurder was reeds geprofessionaliseerd maar de commissaris-toezichthouder mocht niet achterblijven: van belang is dat de kwaliteit van het toezicht gelijke tred houdt met die van het bestuur, aldus Aedes. Om die reden werd opdracht gegeven aan de Commissie Glasz om advies uit te brengen over verbetering van intern toezicht bij woningcorporaties. De Commissie Glasz publiceerde in 1998 haar Rapport ‘Naar professioneel toezicht’ (Rapport Commissie Glasz), waarover in de volgende paragraaf meer.

In de zorg was op particulier initiatief de Commissie Health Care Governance (Commissie Meurs) ingesteld, die in 1999 haar rapport uitbracht over governance in de zorgsector. Blijkens dit rapport (Rapport Commissie Meurs) zochten zorgorganisaties naar wegen om hun maatschappelijke functie te vervullen en daarover verantwoording af te leggen aan belanghebbenden. Er bestond behoefte aan spelregels en aan duidelijkheid over het functioneren van de raad van toezicht en het samenspel tussen de raad van toezicht en de raad van bestuur in het bijzonder.

In 2004 pleitte de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in een rapport voor de invoering van een systeem van bindende zelfregulering voor “maatschappelijke instellingen” (zorginstellingen, woningcorporaties en scholen, die door het Rijk bekostigd worden), in ruil voor het meer op de achtergrond treden van de overheid.7 Een aantal brancheorganisaties uit de zorg, de volkshuisvesting en het onderwijs had zich verenigd in het Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming (NTMO) en presenteerde een eigen rapport.8 Maatschappelijke ondernemingen moesten volgens het rapport op andere wijze dan via de overheid verantwoording afleggen en intern gecontroleerd worden.9 Volgens de NTMO dient het uitgangspunt te zijn dat maatschappelijke ondernemingen zelf hun governance, waaronder hun wijze van intern toezicht, vaststellen maar dat zij daarbij hulp kunnen krijgen van brancheorganisaties.

Per sector werden branchecodes, al dan niet met behulp van brancheorganisaties, verder doorontwikkeld. Naar aanleiding van het Rapport Commissie Glasz maakte het Ministerie van VROM met brancheorganisatie Aedes afspraken om het interne toezicht bij woningcorporaties op orde te brengen.10 In 2007 werd voor de leden van Aedes de Governancecode Woningcorporaties, ook wel de Aedes Code genoemd, van kracht.11

Aan de hand van het Rapport Commissie Meurs stelde de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ) in 2004 een eigen code voor ziekenhuizen op: de NVZ-Governancecode. Een aantal brancheorganisaties voor zorginstellingen die waren verenigd in de Brancheorganisatie Zorg (BoZ) ontwikkelde, voortbordurend op eerdere initiatieven, een eigen code voor zorginstellingen: de Zorgbrede Governancecode, die in 2006 van kracht werd.

Ook in bijna alle onderwijs(deel)sectoren werden – naast de geldende sectorwetten – eigen governancecodes opgesteld.12

Geïnspireerd door de Code Tabaksblat werden ook in de pensioensector initiatieven gestart om te komen tot aanbevelingen voor het beter besturen van pensioenfondsen.13 De aandacht voor de pensioensector was mede ingegeven door de grote financiële belangen die in deze sector spelen. Verschillende initiatieven werden gebundeld en resulteerden in 2005 in de ‘Principes voor goed pensioenfondsbestuur’ van de Stichting van de Arbeid (STAR), een landelijk overlegorgaan van werkgevers- en werknemersorganisaties.14 De STAR was van oordeel dat pensioenuitvoerders – bedrijfstakpensioenfondsen, ondernemingspensioenfondsen en verzekeraars – een antwoord moesten geven op de vanuit de samenleving en de politiek gestelde vraag op welke wijze het functioneren van pensioenuitvoerders kan worden verbeterd. Het gaat daarbij volgens de STAR om de wijze waarop door het bestuur van het pensioenfonds verantwoording wordt afgelegd aan belanghebbenden en de wijze waarop het interne toezicht is georganiseerd, oftewel: pension fund governance.15

De verschillende hiervoor genoemde eerste sectorcodes vertonen onderling overeenkomsten in governanceprincipes en aanbevelingen.16 In sommige codes werd ook expliciet aangegeven dat inspiratie was opgedaan in codes die voor andere branches waren ontwikkeld.17 De codes die in de loop van de jaren werden doorontwikkeld bevatten van oudsher aanbevelingen die betrekking hebben op de organisatie en interne taak- en bevoegdheidsverdeling tussen het bestuurlijke en het toezichthoudende orgaan, maar ook normen voor het individuele handelen van bestuurders en interne toezichthouders en regels in verband met verantwoording. Bij de bestudering van de verschillende eerste governancecodes valt op dat zij invulling geven aan het ontbreken van regels van intern toezicht in het stichtingenrecht van Boek 2 BW.18

In veel governancecodes werd en wordt het belang van een scheiding van toezicht en bestuur genoemd. De wijze waarop dat vormgegeven moet worden verschilt echter per sector. Andere punten waarop governancecodes onderling verschillen hangen samen met de bij de stichting in de desbetreffende sector betrokken belangen en belanghebbenden. In sommige sectoren zijn de belanghebbenden georganiseerd of kunnen zij georganiseerd worden in een eigen belanghebbendenorgaan en/of medezeggenschapsorgaan. Cliënten van een zorginstelling zijn als gezegd georganiseerd in een cliëntenraad, woningcorporaties kennen een huurdersvertegenwoordiging en scholen die overheidsbijdragen ontvangen stellen een medezeggenschapsraad in. Pensioenfondsen moeten een verantwoordingsorgaan instellen waarin deelnemers (actieve deelnemers en eventueel gewezen deelnemers), pensioengerechtigden en financieel betrokken werkgever(s) in gelijke mate zijn vertegenwoordigd. In codes voor dergelijke instellingen wordt dan ook mede de verhouding tot en de interactie met belanghebbenden en belanghebbendenorganen aan de orde gesteld. De overeenkomsten en verschillen tussen verschillende governancecodes zullen in de volgende hoofdstukken nog aan de orde komen.