8.2 Wetsvoorstel

De huidige ruime strafbaarstelling van mensenhandel staat op onderdelen op gespannen voet met grondbeginselen van het strafrecht en is bovendien niet in alle opzichten noodzakelijk op basis van internationale verdragsverplichtingen. De internationale regelgeving noopt tot strafbaarstelling van de handelaar én de uitbuiter. Enkel met de bepaling in sub 1 wordt reeds aan deze verplichting voldaan. Tegelijkertijd is de samensmelting van de handel voorafgaand aan de uitbuiting en de daadwerkelijke uitbuiting in dit ene sublid verwarrend. Handel en uitbuiting kunnen elkaar opvolgen, maar kunnen ook los van elkaar plaatsvinden. Het is dan beter voor beide gedragingen een eigen strafbepaling te hebben.1 Bovendien leidt het gebrek aan definitie van uitbuiting tot onduidelijkheid omtrent het bereik van de bepaling. Het zou beter zijn de gehele bepaling in artikel 273f Sr te beperken tot daadwerkelijke handel en uitbuiting, deze gedragingen apart strafbaar te stellen en een duidelijker definitie van uitbuiting op te nemen. Het begrenzen tot de kern en het onderscheiden van handel en uitbuiting zou de strafbaarstelling sterk vereenvoudigen.

Het nadeel van een aparte strafbaarstelling van uitbuiting is dat nu alleen slachtoffers van mensenhandel aanspraak kunnen maken op bescherming en opvang. Indien uitbuiting als separate strafbaarstelling zou worden ingevoerd, zouden slachtoffers van uitbuiting geen recht hebben op de thans aanwezige voorzieningen. De regulering omtrent opvang en bescherming van slachtoffers zou dan moeten worden aangepast en worden uitgebreid tot gevallen van mensenhandel én uitbuiting.2

Het delict mensenhandel zou dan enkel omvatten degene die door dwang, bedreiging, misleiding, misbruik van onmacht dan wel excessief misbruik van omstandigheden een ander werft, vervoert, overbrengt, huisvest of opneemt met het oogmerk van uitbuiting. Kinderhandel zou vervolgens betrekking hebben op degene die een minderjarige werft, vervoert, overbrengt, huisvest of opneemt met het oogmerk van uitbuiting.

Zoals reeds opgemerkt heeft de separate strafbaarstelling van kinderhandel in de praktijk weinig betekenis. Om het oogmerk van uitbuiting te kunnen bewijzen, is de aanwezigheid van een beïnvloedingsmiddel (dat in dit geval gepaard gaat met een wervingsactie) onmisbaar. Aan een kind kan bijvoorbeeld worden gevraagd of het zou willen werken in een autofabriek voor tien uur per dag (zonder te betalen). Dwang of misleiding is hier niet aan de orde. Maar als de insteek is om een kind 10 uur per dag in een fabriek te laten werken zonder te betalen om daarvan te profiteren, dan wordt misbruik gemaakt van de positie van het kind met het oogmerk van uitbuiting. Als er geen oogmerk van uitbuiting aanwezig zou zijn, maar het bijvoorbeeld zou gaan om een ‘leer/schoolmoment’, dan zou óók geen sprake zijn van misbruik. In het bewijs van oogmerk van uitbuiting ligt aldus de dwang, mislei- ding of het misbruik besloten. Tegelijkertijd benadrukken de aparte strafbepalingen dat kinderhandel aan een minder zware bewijslast onderhevig is dan de volwassen mensenhandel. Dat wil zeggen: het misbruik en daarmee tevens het oogmerk van uitbuiting zijn sneller bewezen. Bij de volwassen mensenhandel gaat het om excessief misbruik, terwijl de lat bij kinderhandel minder hoog ligt. De scheiding tussen de handel en uitbuiting in volwassen en kinderen is dan toch zinvol en komt tevens (formeel en materieel) tegemoet aan internationale verplichtingen.

Van uitbuiting is vervolgens sprake indien iemand door dwang, bedreiging, misleiding, misbruik van onmacht dan wel excessief misbruik van omstandigheden een ander brengt of houdt in een situatie van slavernij, dienstbaarheid, gedwongen arbeid of brengt of houdt tot anderszins arbeid of diensten voor het behalen van (financieel) voordeel ten koste van die ander.3 Kinderuitbuiting is aan de orde bij degene die een minderjarige brengt of houdt in een situatie waarin seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling worden verricht voor het behalen van (financieel) voordeel ten koste van die ander. Uitbuiting omvat tenminste slavernij, dienstbaarheid, gedwongen arbeid of diensten, met inbegrip van bedelarij en uitbuiting van strafbare activiteiten.

Anders dan de omschrijving in het huidige artikel 273f Sr, toont de voorgestelde definitie dat uitbuiting bestaat uit twee componenten: 1) het betreft oneerlijk economisch gewin en 2) het gaat gepaard met een gebrek in het totstandkomingsproces van overeengekomen arbeid of diensten (door de inzet van beïnvloedingsmiddelen). Beide componenten bakenen het delict nader af. Diverse beïnvloedingsmiddelen die in de huidige wettekst staan, zijn in dit voorstel geschrapt waaronder een feitelijkheid, afpersing, fraude, misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht, misbruik van een kwetsbare positie of door het geven of ontvangen van betalingen of voordelen om de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap over die ander heeft. Daarvoor in de plaats zijn gekomen dwang, bedreiging, misleiding, dan wel misbruik van onmacht of van omstandigheden. De beïnvloedingsmiddelen in artikel 273f Sr overlappen elkaar en bovendien is het beïnvloedingsmiddel een feitelijkheid te ruim. Met de voorgestelde middelen wordt de overlap tussen de verschillende vormen van dwang en beïnvloeding voorkomen en wordt de gedraging bovendien beter beperkt tot relevant strafbaar gedrag.

Indien een beïnvloedingsmiddel is gebruikt, is overigens niet steeds sprake van uitbuiting. Maar, als uitbuiting zich voordoet, kan dit alleen zijn veroorzaakt door de inzet van een beïnvloedingsmiddel.

De instemming met uitbuiting is – conform internationale verplichtingen – ook hier irrelevant. De dwang, misleiding of het misbruik van onmacht doen de eventuele instemming teniet. Deze beïnvloedingsmiddelen leiden dan ook tot harmful exploitation. Misbruik van omstandigheden schaadt de eventuele instemming evenwel niet. Het betreft in dit geval consensual mutually advantageous exploitation. De voorgestelde definitie maakt duidelijk dat deze laatste vorm van uitbuiting enkel strafbaar is bij excessief misbruik.4

Ondanks dat deze definitie het delict duidelijker begrenst, is de reikwijdte nog steeds groot. Het zegt namelijk niet precies hoe groot de mate van economisch gewin dient te zijn en ook niet hoe sterk de dwang dan wel beïnvloeding moet zijn. Het is daarom bovendien van belang uitbuiting alleen strafbaar te stellen onder ‘uitbuitende omstandigheden’. In dit kader kan onderscheid worden gemaakt tussen ‘uitbuiting’, ‘uitbuitende omstandigheden’ en ‘niet-uitbuitende omstandigheden’.5 Uitbuitende omstandigheden zijn bijvoorbeeld aan de orde als vies of zwaar werk moet worden verricht voor langere duur onder erbarmelijke omstandigheden dat sterk is onderbetaald. Een niet-uitbuitende omstandigheid betreft bijvoorbeeld de situatie waarin iemand eenmalig wordt misleid tot het laten afsluiten van een telefoonabonnement, terwijl de beloofde winst in strijd met de afspraak door de misleider wordt gehouden. De door de Hoge Raad genoemde relevante factoren als de aard, de duur, de betaling en de omstandigheden waaronder het werk wordt verricht, bepalen de ‘uitbuitende omstandigheden’ dan wel ‘niet-uitbuitende omstandigheden’. Als de aard van het werk niet vies of zwaar is en als het slechts van zeer korte duur is, als geen sprake is van erbarmelijke toestanden of onderbetaling, dan betreft het geen arbeid onder ‘uitbuitende omstandigheden’. Degene die een ander door een beïnvloedingsmiddel aanzet tot arbeid of diensten voor het behalen van financieel voordeel ten koste van die ander, terwijl die arbeid onder ‘niet-uitbuitende omstandigheden’ geschiedt, maakt zich niet schuldig aan uitbuiting. De misleider die een ander een telefoonabonnement laat afsluiten kan dus niet worden vervolgd voor uitbuiting. Ook al is voldaan aan de twee componenten van uitbuiting (oneerlijk economisch gewin en misleiding), het betreft hier geen zwaar of vies werk, het is niet van lange duur en de omstandigheden zijn niet per se slecht. De misleider kan eventueel wel strafrechtelijk worden vervolgd voor oplichting.

Door te werken met voorgestelde definitie van uitbuiting en dit bovendien alleen strafbaar te stellen onder ‘uitbuitende omstandigheden’ wordt het delict beter begrensd en wordt ervoor gezorgd dat alleen ernstige arbeids-misstanden onder de strafbepaling vallen.

Dit voorstel voorziet eveneens in een aparte strafbaarstelling van kinderuitbuiting. Kinderuitbuiting betreft het bewegen van minderjarigen tot betaalde seksuele dienstverlening. Volwassenen worden geacht de seksuele integriteit van minderjarigen te bewaken. Daarvan is geen sprake als de minderjarige wordt aangezet tot sekswerk. De specifieke strafbaarstelling valt inhoudelijk wederom samen met de volwassen uitbuiting. Zodra een minderjarige immers in de prostitutie wordt gebracht om daarvan (financieel) te profiteren, wordt feitelijk misbruik gemaakt van een kwetsbaar slachtoffer en is uitbuiting aan de orde. Zoals reeds opgemerkt markeert het onderscheid tussen de uitbuiting van volwassenen en minderjarigen evenwel dat sneller sprake is van misbruik en in het verlengde daarvan de uitbuiting van minderjarigen. De bepaling heeft dan toch een meerwaarde. Wel wordt de kinderuitbuiting beperkt tot seksuele uitbuiting. De overige arbeidsuitbuiting van kinderen is onderdeel van de algemene (volwassen) bepaling. Het profiteren van de arbeid van kinderen is niet per definitie uitbuiting, dat is alleen het geval als het gebeurt onder dwang, bedreiging, misleiding of misbruik. Bij het profiteren van seksuele dienstverlening door kinderen zit het misbruik en de uitbuiting in de gedraging besloten. Materieel gezien komt de bepaling dan ook tegemoet aan de internationale verplichtingen tot het tegengaan van kinderhandel en -uitbuiting.

Anders dan het huidige artikel 273f Sr is met de voorgestelde delictsomschrijving niet meer strafbaar degene die een minderjarige beweegt tot seksuele dienstverlening zonder daarvan voordeel te trekken. Deze gedraging verdient eventueel aparte strafbaarstelling en zou kunnen worden geschaard onder de misdrijven tegen de zeden.

Tot slot verdienen de orgaanhandel en -exploitatie aparte strafbaarstelling. Deze handel en exploitatie is specifiek in zijn soort omdat het niet te vergelijken is met dienstverlening of arbeid waar normaal gesproken voor wordt betaald. Orgaandonatie betreft een eenmalige handeling, terwijl het bij slavernij, dienstbaarheid, dwangarbeid of overige uitbuiting in de regel gaat om langere dienst- of arbeidsverbanden (het moet immers onder ‘uitbuitende omstandigheden’ plaatsvinden).

De strafbaarstelling van wederrechtelijke orgaanhandel zou dan betrekking hebben op degene die door dwang, bedreiging, misleiding, dan wel misbruik van onmacht of van omstandigheden een ander werft, vervoert, overbrengt, huisvest of opneemt met het oogmerk van wederrechtelijke orgaanexploitatie. Voornoemde dwangmiddelen zouden bij de wederrechtelijke orgaanhandel bij kinderen kunnen worden weggelaten. Bij wederrechtelijke orgaanexploitatie zou het dan gaan om degene die een ander door dwang, bedreiging, misleiding dan wel excessief misbruik van onmacht of van omstandigheden brengt tot het beschikbaar stellen van zijn organen voor het behalen van (financieel) voordeel ten koste van die ander. In het geval van wederrechtelijke orgaanexploitatie bij kinderen betreft het degene die minderjarige wederrechtelijk brengt tot het beschikbaar stellen van zijn organen tegen betaling voor het behalen van (financieel) voordeel ten koste van die ander.

Ook ten aanzien van deze strafbaarstellingen is de vraag of de kindervariant nodig is naast de algemene bepaling. Zodra sprake is van profijttrekking van de orgaandonatie van een minderjarige kan namelijk worden gesteld dat misbruik wordt gemaakt van omstandigheden. Tegelijkertijd benadrukken ook hier de separate strafbaarstellingen dat de bewijslast van wederrechtelijke kinder-orgaanhandel en -orgaanexploitatie lager ligt en ze zijn in die zin effectief.

Anders dan in het huidige artikel 273f Sr, is in bovenstaand voorstel het woord ‘wederrechtelijk’ opgenomen. Daarmee wordt voorkomen dat de delictsomschrijving te ruim uitpakt.

Zowel wat betreft de strafbaarstelling van mensenhandel, de uitbuiting als de wederrechtelijke orgaanhandel en -exploitatie zouden als strafverzwarende omstandigheden kunnen worden aangemerkt: de mensenhandel of uitbuiting die in vereniging is begaan, de handel in of uitbuiting van minderjarige slachtoffers (en niet meer de handel in kwetsbare slachtoffers), de mensenhandel of uitbuiting voorafgegaan, vergezeld of gevolgd van geweld, en de mensenhandel of uitbuiting met zwaar lichamelijk letsel of de dood ten gevolge hebbend.

De exploitant is op basis van deze delictsomschrijving niet meer strafbaar, enkel de uitbuiter. Voorts is de importeur en exporteur van seksuele dienstverleners alleen strafbaar als hij seksuele dienstverleners werft door middel van dwang, misleiding of misbruik met het oogmerk van uitbuiting (dan betreft het immers mensenhandel). Daarmee wordt volgens een hedendaagse interpretatie van het Vrouwenhandelverdrag van 1933 nog steeds tegemoetgekomen aan de verdragsverplichtingen. Het verdrag beoogt ‘ontucht’ tegen te gaan, dit betreft ‘seksuele handelingen die ingaan tegen de heersende moraal’. Dat is in Nederland begin 21e eeuw enkel het geval bij uitbuiting. Betaald sekswerk als zodanig is gelegitimeerd.

Tot slot kennen deze wetsvoorstellen geen aparte strafbepaling jegens de profiteur. Deze kan eventueel als doenpleger, uitlokker, medepleger, medeplichtige of heler worden aangesproken.

De bovenstaande wetsvoorstellen betreffen enkel doleuze gedragingen, de culpoze gedragingen zijn verwijderd. Eventueel zouden nieuwe delicten kunnen worden ingevoerd die betrekking hebben op schuld aan mensenhandel en schuld aan uitbuiting met bijpassende lagere strafmaxima dan de doleuze varianten.

Overige gedragingen die niet meer onder de voorgestelde delictsomschrijvingen onder te brengen zijn, vallen eventueel wel onder mensensmokkel (art. 197a Sr), mensenroof (art. 278 Sr), wederrechtelijke vrijheidsberoving of chantage (art. 282 Sr, 282a Sr en 283 Sr), werkverschaffing aan illegalen (art. 197b, c en d Sr), lichamelijk letsel door schuld (art. 308 Sr), dwang (art. 284 Sr), belaging (art. 285b Sr), afpersing (art. 317 Sr), afdreiging (art. 318 Sr), valsheid in geschrift (art. 225 Sr), vals reisdocument (art. 231 Sr), oplichting (art. 326 Sr), heling (art. 416(bis) Sr), witwassen (art. 420bis-420ter Sr), belastingontduiking (art. 69 AWR), deelnemen aan een criminele organisatie (art. 140 Sr) of de Wet op de economische delicten. Of deze gedragingen kunnen eventueel worden aangepakt binnen het arbeidsrecht dan wel het bestuursrecht (zie § 3.5 en 3.6).

Het delict mensenhandel en uitbuiting blijft met de voorgestelde bepalingen beperkt tot de kern. Hiermee wordt voorkomen dat het ruime artikel 273f Sr aan devaluatie onderhevig is. Bovendien wordt beter gebruik gemaakt van het systeem van de wet, de algemene leerstukken van het strafrecht en passende kwalificaties.

Indien het niet leidt tot een wetswijziging, dan kan bovengenoemde definitie van uitbuiting in ieder geval worden gebruikt om het huidige delict te interpreteren. Rechterlijke instanties worden daarbij aangespoord om duidelijk te motiveren of en waarom sprake is van uitbuiting. Er dient te worden vastgesteld of harmful dan wel consensual mutually advantageous exploitation aan de orde is. Zeker ten aanzien van de consensual mutually advantageous exploitation is een verzwaarde motivering van belang. Deze vorm zou alleen strafbaar moeten zijn bij excessief misbruik. Zowel de harmful- als de consensual mutually advantageous exploitation dient voorts plaats te vinden onder ‘uitbuitende omstandigheden’. Bepalend daarvoor zijn de door de Hoge Raad gegeven factoren als de aard en duur van de tewerkstelling, de beperkingen die zij voor de betrokkene meebrengen en het economisch voordeel dat daarmee door de tewerksteller wordt behaald.

Het Openbaar Ministerie wordt voorts aangemoedigd om strafbare gedragingen die in de kern niet thuishoren onder mensenhandel, niet alsnog ten laste te leggen onder het ruime artikel 273f Sr. Voor passende alternatieven kan gebruik gemaakt worden van de in dit boek gesuggereerde mogelijkheden. De rechtsprekende macht en het Openbaar Ministerie kunnen zich wat betreft het beperkt inlezen van de huidige delictsomschrijving beroepen op de noodzakelijke internationale verplichtingen tot het strafbaar stellen van mensenhandel en uitbuiting en de regulerende beginselen van het strafrecht zoals in dit onderzoek uiteengezet.