9.3.2.2 Comptabele verantwoording aan de gemeenteraad

Hoofdstuk 5 ging over de comptabele verantwoording door het college aan de raad. Ten aanzien van deze comptabele verantwoording als zodanig heeft de dualisering twee wijzigingen voortgebracht die de moeite van bespreking waard bleken. Het gaat daarbij om een verschuiving van de uiterste vaststellingsdatum van de jaarrekening en om de afschaffing van de persoonlijke aansprakelijkheid van de leden van het college ten faveure van een zogenaamde indemniteitsprocedure.

Sinds de dualisering bepaalt art. 200 Gemeentewet dat de jaarrekening moet worden vastgesteld vóór 15 juli van het jaar volgend op het jaar waarop de rekening betrekking heeft. Daarmee wordt de uiterste vaststellingsdatum ten opzichte van de oude regeling met twee maanden vervroegd (van 15 september naar 15 juli). De belangrijkste reden voor deze versnelling van de behandeling van de rekening is dat eventuele bevindingen naar aanleiding van de vaststelling van de rekening moeten kunnen doorwerken in de beraadslagingen over de begroting voor het jaar, volgend op het lopende begrotingsjaar (die vóór 15 november moet zijn vastgesteld).1

Verder heeft de dualisering dus een wijziging gebracht met betrekking tot de persoonlijke aansprakelijkheid van burgemeester en wethouders. Waarom de wetgever hiertoe besloten heeft, bleef enigszins onduidelijk. Volgens de Staatscommissie bestond tussen de politieke verantwoordelijkheid en de regeling van de persoonlijke aansprakelijkheid een 'spanningsverhouding die zou moeten worden opgelost'. Analoog aan de regeling op nationaal niveau zou moeten worden gekozen voor een regeling waarin de fmanciële verantwoordelijkheid in zijn geheel opgaat in de politieke verantwoordelijkheid. Eén en ander zou passen bij wat de Staatscommissie een "volgroeid gemeentelijk verantwoordingsconcept" noemt.2 In hoofdstuk 5 is de stelling verdedigd dat dit spanningsveld niet bestond. In beginsel gaat het bij financiële aansprakelijkheid en politieke verantwoordelijkheid namelijk om twee van elkaar losstaande instrumenten. Het hoofdinstrument is daarbij sinds 1851 steeds de politieke verantwoording geweest die onder overlegging van de jaarrekening moest worden afgelegd. De jaarrekening is in dat kader vooral een feitelijk overzicht van de baten en lasten van het afgelopen begrotingsjaar. Aan de hand van dit overzicht kan vervolgens een verantwoordingsdebat worden gevoerd. Slechts bij hoge uitzondering — bij overschrijdingen en boekingen op verkeerde begrotingsposten te kwader trouw was persoonlijke aansprakelijkheid van collegeleden mogelijk. Door de fmanciële aansprakelijkstelling te presenteren als een concurrent van de politieke verantwoording creëerde de Staatscommissie het beeld dat de aansprakelijkheidsregeling en de politieke verantwoording volwaardige alternatieven waren, waartussen zou moeten worden gekozen. Zeker in de periode na de Tweede Wereldoorlog was dit niet de bedoeling van de aansprakelijkheidsregeling. Zij vormde hooguit een sanctiemechanisme op de verantwoordingsplicht, zoals deze thans nog steeds bestaat tussen comptabele verantwoording en de mogelijke toepassing van de vertrouwensregel.

Wellicht zou beredeneerd kunnen worden dat de persoonlijke aansprakelijk-stelling zou leiden tot te grote financiële risico's voor (potentiële) bestuurders en dat in de afschrikwekkende werking daarvan de reden ligt voor de afschaffmg.3 Dat zou kunnen kloppen, ware het niet dat de ontwikkelingen in de Kroonjurisprudentie rondom dit instrument juist tot een zeer terughoudende toepassing ervan noopten. Voor financiële aansprakelijkheid moest sprake zijn van "ernstige tekortkomingen in het financiële beheer en evidente laakbaarheid in het handelen van het college van burgemeester en wethouders".4 Het risico van lichtvaardige aansprakelijkstelling werd door deze Kroonjurisprudentie behoorlijk verkleind.

Wat de achtergrond ervan ook zij: de wetgever heeft de persoonlijke aansprakelijkheid uiteindelijk willen vervangen door een indemniteitsregeling. Volgens de regering betekent indemniteit "bekrachtiging achteraf van een handeling waartoe men niet gemachtigd was".5 De juridische functie van de indemniteitsprocedure is dan ook het wegnemen van de onrechtmatigheid van een (financiële) handeling. Daarnaast fungeert de indemniteitsprocedure volgens de regering als politiek signaleringsmechanisme. Volgens de regering "beoogt de procedure zeker te stellen dat de vastgestelde onrechtmatigheden in een afzonderlijk debat uitdrukkelijk onder ogen gezien kunnen worden."6 Door haar signaalfunctie vestigt de indemniteitsprocedure de aandacht op een onrechtmatige uitgave. Dit kan aanleiding geven tot politiek debat. Met de door de wetgever gewenste afschaffing van de persoonlijke aansprakelijkheid is het de nadrukkelijke bedoeling van de wetgever geweest dat eventuele sancties naar aanleiding van een dergelijk debat 'in de politieke sfeer' worden getroffen.7 In het uiterste geval moet daarbij worden gedacht aan toepassing van de vertrouwensregel.8

Hoewel er op papier veel lijkt te zijn veranderd, zijn in hoofdstuk 5 de nodige kanttekeningen geplaatst bij de mate waarin deze wijzigingen voldoen aan hun oorspronkelijke bedoelingen. Dit geldt vooral voor de indemniteitsprocedure. Deze procedure is ingevoerd met de bedoeling onrechtmatigheden weg te nemen om daardoor de weg te plaveien naar afschaffmg van de persoonlijke aansprakelijkheid. Gebleken is dat indemniteitsbesluiten deze functie op veel punten niet kunnen hebben. Bij onrechtmatigheden wegens strijd met hoger recht is het juridisch onmogelijk de onrechtmatigheid bij besluit van de gemeenteraad op te heffen. Parallel hieraan ontstond een tendens indemniteitsbesluiten uit een oogpunt van politieke opportuniteit facultatief te maken. Omdat indemniteitsbesluiten — volstrekt ten onrechte — worden gezien als sanctiemechanismen op zichzelf, komt als vanzelf een neiging op niet al te vaak gebruik te maken van dit instrument. De wetgever heeft deze trend inmiddels gefaciliteerd door in 2009 het facultatieve karakter van een indemniteitsbesluit in de Gemeentewet te codificeren.

Dit levert vervolgens de vraag op hoe om te gaan met onrechtmatigheden die niet worden of kunnen worden weggenomen door middel van een indemniteitsbesluit. In hoofdstuk 5 is betoogd dat de enige manier om ook voor die gevallen te komen tot afwending van de persoonlijke aansprakelijkheid is gelegen in de nog steeds bestaande verlening van décharge. Décharge neemt de onrechtmatigheid weliswaar niet weg, maar zorgt er wel voor dat de leden van het college worden ontlast ten aanzien van het fmanciële beheer. Omdat de indemniteitsprocedure inmiddels dermate onderhevig is geworden aan politieke overwegingen en het bovendien in algemene zin maar de vraag is of het wel juist is het vellen van een rechtmatigheidsoordeel in handen te leggen van een politiek orgaan, is in hoofdstuk 5 betoogd dat de indemniteitsprocedure beter kan worden afgeschaft. Voor zover deze procedure nog een signaalfunctie had, kan deze moeiteloos worden overgenomen door de verklaring en de overige bevindingen van de accountant. De raad hoeft zich daardoor niet langer bezig te houden met de vraag of een financiële handeling onrechtmatig is, maar vooral met de vraag welke politieke duiding moet worden gegeven aan een door een onafhankelijke deskundige geveld onrechtmatigheidsoordeel.

Het grotere belang van déchargeverlening dan oorspronkelijk voorzien (of dit nu de huidige stand van zaken of mijn voorstel terzake betreft), is overigens niet zonder consequenties. Als déchargeverlening juridische betekenis heeft, dan heeft de in art. 199 Gemeentewet geformuleerde uitzondering op déchargeverlening dat ook. Dit zou betekenen dat bij 'in rechte gebleken onregelmatigheden' nog steeds sprake kan zijn van persoonlijke aansprakelijkheid van collegeleden. Aan de hand van onderzoek naar de totstandkoming van deze uitzonderingsgrond is overigens wel geconstateerd dat van deze in rechte gebleken onregelmatigheden niet snel sprake zal zijn.

Het is onduidelijk of het de bedoeling van de wetgever is geweest langs deze wijze nog enige vorm van persoonlijke aansprakelijkheid te laten voortbestaan. De houding van de regering is op dit punt wat dubbelzinnig. Zou de wetgever persoonlijke aansprakelijkheid alsnog geheel willen afschaffen, dan zouden de woorden "behoudens in rechte gebleken onregelmatigheden" moeten worden geschrapt. Of dit wenselijk is, is hoofdzakelijk een politieke keuze.