5.2.5.2 Aanknopingspunten in de wetsgeschiedenis

Na de hierboven beschreven discussie is de regeling van klachtdelicten bij de invoering van het Wetboek van Strafrecht in 1886 een duidelijke plaats toebedeeld in de Nederlandse strafwet. Deze regeling is tot op de dag van vandaag goeddeels gehandhaafd en de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten zijn nog steeds dezelfde.1 De wetsgeschiedenis biedt enige aanknopingspunten voor de wijze waarop de regeling van klachtdelicten zich verhoudt tot het publiekrechtelijke karakter van het strafrecht. Zo is in de memorie van toelichting op titel VII van Boek I in het Wetboek van Strafrecht uit 1886 – welke titel ziet op de indienen en intrekking klachten – vermeld:

Daarmee volgt de wetgever de lijn die de meerderheid voorstond op de hiervoor besproken jaarvergadering in 1877 van de Nederlandsche Juristen-Vereeniging. De bijzondere positie van klachtdelicten in de publiekrechtelijke strafrechtspleging wordt door minister van Justitie Modderman nogmaals benadrukt op het moment dat in het parlement een amendement voorligt met het voorstel om ook drukpersdelicten als klachtdelict aan te wijzen. Modderman stelt dan dat het klachtdelict niet alleen een uitzondering, maar een zeer grote uitzondering behoort te zijn, omdat de private wil een greep doet in het publieke recht. Hoewel de private wil niet dwingt tot vervolging heeft de klachtgerechtigde wel de macht om vervolging onmogelijk te maken. Volgens Modderman maakt dit dat de bewijslast op diegene ligt die aan enig misdrijf het exceptionele karakter van klachtdelict wenst te geven. Belangwekkender met het oog op het voorliggende vraagstuk is dat Modderman toevoegt dat een misdrijf als klachtdelict moet worden aangewezen in die gevallen dat het vervolgen van het feit in strijd met de wil van de direct door het feit getroffene “voor de maatschappij een nòg grooter kwaad zou zijn dan de straffeloosheid”.3 Dat duidt Modderman als de theoretische grond voor het klachtdelict. Daarmee onderstreept minister van Justitie Modderman mijns inziens dat het niet vervolgen ten faveure van private belangen mede geschiedt in het publieke belang. Dit doet afbreuk aan de stelling dat het publiekrechtelijke karakter van het strafrecht zou worden doorkruist door belang te hechten aan private belangen. Het is dan ook een opmerking van gewicht. Des te meer nu Modderman hier het standpunt van de regering verwoordt en hij tevens deel uitmaakte van de Staatscommissie die verantwoordelijk was voor het ontwerp van het Wetboek van Strafrecht.4

De vraag of de regeling van klachtdelicten het publiekrechtelijke karakter van het strafrecht geweld aandoet, is sinds het einde van de 19^e eeuw meer naar de achtergrond verdwenen. Dat de regeling van klachtdelicten een nadrukkelijke plaats verwierf in het Wetboek van Strafrecht en dat het denken over de verhouding tussen publiekrecht en privaatrecht in de loop der tijd is veranderd, heeft vermoedelijk allebei een rol gespeeld bij het bekoelen van deze discussie. Desondanks bevat ook meer recente wetsgeschiedenis noemenswaardige aanknopingspunten die licht kunnen doen schijnen op het voorliggende vraagstuk.

Zo beschreef minister van Justitie Donner in 2005 – in het kader van de invoering van de Wet OM-afdoening – welke uitgangspunten gehanteerd moeten worden bij de keuze tussen de verschillende sanctiestelsels en welke criteria daarbij een rol spelen.5 Hoewel de minister vanuit de Tweede Kamer in het bijzonder was verzocht om de verhouding tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving te duiden, beperkte de minister zich daartoe niet. Donner schreef dat hij in zijn beschrijving van de onderlinge verhoudingen ook het privaatrecht betrok,

Deze zienswijze van de minister ziet daarmee niet op de wijze waarop in concrete gevallen moet worden beslist over (de wijze van) sanctionering, maar ziet op de afweging van de wetgever om ten aanzien van bepaalde normen in privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhavingsmogelijkheden te voorzien. Het is dan ook interessant om na te gaan hoe de regeling van klachtdelicten zich verhoudt tot hetgeen de minister in dit verband naar voren brengt.

Minister van Justitie Donner benadrukt dat bij het formuleren van criteria niet alleen de handhaafbaarheid van de regels in het geding is, maar dat ook de orde binnen het recht moet worden behouden. De minister duidt vervolgens een klein aantal globale uitgangspunten voor de keuze van het rechtsgebied waarbinnen een norm dient te worden geregeld en gehandhaafd. Donner stelt dat

in aanmerking komen voor privaatrechtelijke handhaving. 7Normen komen volgens de minister daarentegen voor bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving in aanmerking indien de handhaving niet aan het initiatief van de door de normschending getroffene kan worden overgelaten. Daarbij zou strafrechtelijke handhaving aangewezen zijn indien de aard van het strafbare feit, de ernst van de overtreding, de samenhang met andere strafbare feiten of de behoefte aan het gebruik van dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden daartoe aanleiding geeft.

Het overlaten van het initiatief tot handhaving aan de getroffene wordt dus als redengevend element voor de mogelijkheid van privaatrechtelijke handhaving opgevoerd. Dit lijkt zich op het eerste oog slecht te verhouden met het klachtvereiste, nu die rechtsfiguur er juist toe strekt om binnen het strafrechtelijke handhavingsinstrumentarium het initiatief toe te bedelen aan de persoon die door de normschending is getroffen. De hierboven omschreven globale uitgangspunten zijn in het vervolg van de brief van de minister echter nader ingevuld met een zestiental indicatoren die bijdragen aan de idee dat de rechtsfiguur van het klachtvereiste en de handhaving van klachtdelicten wel degelijk op hun plaats zijn in de Nederlandse strafwetgeving.

De eerste indicator bevat een omschrijving van twee randvoorwaarden voor privaatrechtelijke handhaving. Ten eerste moet sprake zijn van een norm die strekt tot bescherming van het individuele belang van de ene (rechts)persoon ten opzichte van het individuele belang van de andere (rechts)persoon. De keuze om (schending van) die norm te handhaven zou om die reden in beginsel aan de betrokken partijen kunnen worden overgelaten. Ten tweede moet sprake zijn van een adequaat evenwicht tussen de betrokken partijen. Volgens de minister van Justitie is privaatrechtelijke handhaving dus in beginsel geschikt waar het draait om conflicterende private belangen van gelijkwaardige partijen. Er zijn logischerwijs veel normen die niet aan die randvoorwaarden voldoen. De derde indicator schrijft dan ook voor dat handhaving een overheidstaak wordt zodra het niet aan bij de norm(schending) betrokken partijen kan worden overgelaten om te beslissen over handhaving.

De eerste en derde indicator maken in onderling verband inzichtelijk dat het initiatief van de getroffene niet het onderscheidende element is dat het aangewezen maakt om privaatrechtelijke handhaving te verkiezen. De twee redengevende elementen voor privaatrechtelijke handhaving zijn welbeschouwd dat sprake moet zijn van normen die zien op (al dan niet conflicterende) private belangen van gelijkwaardig te achten partijen. Volgens Donner kan onder die voorwaarden het initiatief voor eventuele normhandhaving bij de betrokken partijen worden gelegd. Handhaving van overheidswege is aangewezen indien voornoemde randvoorwaarden niet allemaal zijn vervuld. Dat het initiatief aan de betrokken burger kan worden gelaten is daarmee niet redengevend voor privaatrechtelijke handhaving. Dit is slechts een gevolg van voornoemde omstandigheden die daadwerkelijke redengevend zijn om bepaalde normen privaatrechtelijk te handhaven. Het is mijns inziens dan ook ongelukkig dat het initiatief van de getroffene bij handhaving in het algemene uitgangspunt tot uitdrukking is gebracht en dat de hiervoor vermelde randvoorwaarden in dat uitgangspunt niet duidelijk naar voren komen.

Aan die randvoorwaarden wordt bij klachtdelicten niet voldaan nu het algemeen belang een centrale rol speelt bij de strafbaarstelling en sanctionering daarvan. Een nadere beschouwing van de indicatoren die invulling geven aan de door Donner geformuleerde uitgangspunten maakt daarmee duidelijk dat het initiatief dat een klachtgerechtigde heeft ten aanzien van de (mogelijkheid tot) handhaving niet met zich brengt dat privaatrechtelijke handhaving van klachtdelicten zou zijn aangewezen.

Het zijn bovendien niet alleen de ter zake doende belangen en daarbij betrokken partijen die – met het oog op de door minister van Justitie Donner geformuleerde criteria – bijdragen aan de idee dat strafrechtelijke normering van klachtdelicten is aangewezen. Zo ziet de vijfde indicator op de aard van de sanctionering. De minister concludeert dat uitsluitend het strafrecht in aanmerking komt indien het wenselijk wordt geacht een norm te bedreigen met een vrijheidsbenemende of -beperkende straf of maatregel. Dat is bij klachtdelicten het geval. Daarbij verdient opmerking dat de wetgever met een klachtvereiste de mogelijkheid biedt om bij specifieke strafbepalingen voorrang te verlenen aan het geschonden persoonlijk belang van het slachtoffer boven het publieke belang dat is gelegen in de vervolging van de laakbare gedraging, maar dat het verlenen van die voorrang geen afbreuk doet aan het strafwaardige karakter van de normschending. 8Er is dus sprake van normen waarvan de schending door de wetgever zonder meer strafwaardig wordt geacht en die de wetgever met gevangenisstraf wenst te bedreigen. In dat geval is gelet op het hierboven bedoelde kader van de minister van Justitie sanctionering binnen het strafrechtelijke bestel aangewezen.

Tot slot verdient de vierde indicator afzonderlijk aandacht met het oog op relatieve klachtdelicten. Donner beschrijft dat het in beginsel is geïndiceerd om aansluiting te zoeken bij bestaande sanctiestelsels die vergelijkbare of samenhangende normen(complexen) regelen. Bij relatieve klachtdelicten is vervolging op klacht uitsluitend voorgeschreven indien een bepaalde familiaire relatie tussen het slachtoffer en die verdachte bestaat. Het openbaar ministerie kan alle overige verdachten zonder een klacht vervolgen. Het is – gelet op voornoemde handhavingsindicator – niet aangewezen de norm primair strafrechtelijk te handhaven en slechts in het geval dat de hiervoor bedoelde relatie zich voordoet afwijkend te voorzien in privaatrechtelijke handhaving.

In de door Donner beschreven algemene uitgangspunten vormt het initiatief van de getroffene bij handhaving een belangrijk richtinggevend aanknopingspunt voor privaatrechtelijke handhaving, waardoor de indruk kan ontstaan dat normen waaraan een klachtvereiste is verbonden ook privaatrechtelijk behoren te worden gehandhaafd. Bij nadere beschouwing van de meer gedetailleerde indicatoren die invulling geven aan voormelde globale uitgangspunten blijkt echter dat het uitgangspunt voor privaatrechtelijke handhaving niet zo dient te worden geïnterpreteerd. Die indicatoren bevatten immers diverse aanknopingspunten voor de gedachte dat de normering van klachtdelicten binnen de strafrechtspleging goed op haar plaats is. Welbeschouwd is de handhaving van klachtdelicten volgens het stramien van Donner een overheidstaak en is strafrechtelijke sanctionering van die feiten aangewezen.