8.5.3.1 Opzet en verloop van de regeling

Lange tijd was geen sprake van een vergoeding voor immateriële schade in Groningen. De schadeprotocollen zoals toegepast door NAM, CVW en TCMG waarlangs schademeldingen werden afgehandeld kenden hier geen bepalingen over.1 De Commissie-Meijdam adviseerde in 2015 om aandacht te hebben voor immateriële schade. Minister Kamp stelde dat die ‘suggesties zijn meegewogen’ in het meerjarenprogramma NCG dat zich op de leefbaarheid van de provincie richtte.2 Ook de Commissie Bijzondere Situaties pleitte voor structurele maatregelen rondom immateriële schade.3 In de vier pijlers vanuit de regio rond de herziening van de afhandeling van fysieke schade werd gepleit voor integrale schadebeoordeling, inclusief (potentiële) vergoeding van immateriële schade.4 Uit verschillende onderzoeken bleek dat de geestelijke gezondheid van Groningers verslechterde na (meervoudige) schade.5

Ondanks deze signalen richting NAM en politiek speelden de ontwikkelingen binnen vergoeding van immateriële schade zich vrijwel exclusief af binnen gerechtelijke procedures. In 2014 begonnen zo’n 150 gedupeerden een rechtszaak tegen NAM en de Staat om vergoeding voor immateriële schade af te dwingen. In een eerste schriftelijke reactie gaven beide gedaagden aan dat problemen niet ernstig genoeg waren om in aanmerking te komen voor een dergelijke vergoeding.6 Tijdens de rechtszaak stelde NAM dat psychisch letsel niet voor vergoeding in aanmerking kwam omdat de ‘gevoelens van angst en onbehagen als gevolg van de constante dreigingen van aardbevingen’ niet aantoonbaar tot geestelijk letsel leidden bij gedupeerden, en dat volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad ‘gewone’ storingen van woongenot, zoals lawaai en stank, in beginsel geen aantasting in de persoon in de zin van art. 6:96 BW opleverden.7 De rechtbank ging niet mee in deze argumentatie en oordeelde begin 2017 dat door de aardbevingen door NAM (als exploitant) ernstige inbreuk werd gemaakt op een fundamenteel persoonlijkheidsrecht en dat geen sprake was van gewone hinder, waardoor wel degelijk sprake was van aantasting van de persoon.8 NAM ging tegen deze uitspraak in hoger beroep omdat zij vond dat de uitspraak onvoldoende duidelijkheid bood, bijvoorbeeld over aan welke eisen voldaan zou moeten worden voor een schadevergoeding.9

Tweeënhalf jaar later bevestigde het gerechtshof het vonnis van de rechtbank grotendeels.10 Het hof baseerde zich op de beantwoording door de Hoge Raad over in een andere rechtszaak gestelde prejudiciële vragen over immateriële schade.11 In beginsel concludeerde de Hoge Raad dat wanneer gedupeerden geestelijk letsel hebben opgelopen, en dit met voldoende concrete gegevens kunnen aantonen, zij in aanmerking komen voor een vergoeding voor immateriële schade.12 Het hof stelde een methode vast om te bepalen of een gedupeerde in aanmerking zou komen voor compensatie: eigenaren of huurders waarbij minimaal een keer fysieke schade is vastgesteld zouden in aanmerking komen voor vergoeding voor gederfd woongenot, en bij meerdere schades komen gedupeerden aanvullend in aanmerking voor een vergoeding voor immateriële schade van minstens € 2.500.13 NAM ging tegen dit arrest in cassatie.14 De gerechtelijke procedures leidden vooralsnog niet tot duidelijkheid over wat een redelijke vergoeding zal zijn omdat dit individueel moet worden vastgesteld in schadestaatprocedures.

Gezien de uitspraak van de Hoge Raad en het in te stellen Instituut Mijnbouwschade Groningen, dat aan integrale schadevergoeding zou gaan doen en aanvragen voor vergoeding van alle soorten van schade zou aannemen, stelde de minister van EZK in september 2019 een adviescommissie in over vergoeding van immateriële schade.15 De commissie had als opdracht de minister te adviseren over de toepassing van art. 6:106, aanhef en onder b, rekening houdend met de uitspraak van de Hoge Raad waarin voor aantasting van de persoon van een gedupeerde verwacht werd dat dit aan de hand van concrete gegevens werd aangetoond.16 De commissie werd gevraagd rekening te houden met het geldende recht, maar ook met de verwachting dat duizenden aanvragen om schadevergoeding konden volgen, en tot ‘een zo groot mogelijke mate procedurele rechtvaardigheid en maatschappelijk draagvlak.’17

Het advies Iets van erkenning werd december 2019 uitgebracht.18 Het advies besteedde aandacht aan de uitzonderlijkheid van de Groningse situatie, die noopte tot een ruimhartige aanpak. De commissie sprak naast betrokkenheid van de overheid bij het ontstaan van de schade, effecten op de woningmarkt en psychische gezondheid, en grote aantallen getroffenen, van ‘een cocktail van lange wachttijden, onzekerheid over de toekomst, tegenstrijdige informatie, gevoelens van onmacht en verlies van vertrouwen in instanties.’19 Vanwege de hoeveelheid ‘procedurestress’20 in de schadeafhandeling raadde de commissie een eenvoudig systeem van vergoeding aan. Tegelijkertijd constateerde zij dat grote variëteit bestond onder gedupeerden, waarbij niet iedereen op dezelfde mate of wijze immaterieel leed. Voor ‘aantasting in de persoon’ zag de commissie in navolging van de Hoge Raad mogelijkheden om in algemene zin voor het aardbevingsgebied een (enigszins) gestandaardiseerde vergoeding te bepalen,21 op te delen in leed in de categorieën ‘wonen’, ‘gezondheid’, en ‘welzijn’ (verminderd naar aanleiding van de procedures).22 Voor ‘geestelijk letsel’ stelde de commissie dat de uitspraak van de Hoge Raad geen ruimte liet voor concretiseren op een andere wijze dan het presenteren van psychologische of psychiatrische rapporten.23

De commissie adviseerde een ruimhartige aanpak gebaseerd op vertrouwen: ‘vergoeden zonder bewijs te verlangen’.24 Vanwege rechtsgelijkheid – niet iedereen in het gebied had evenveel last – beperkte zij dit advies wel tot die Groningers ‘waarvan redelijkerwijs mag worden vermoed dat zij immateriële schade kunnen hebben geleden’.25 De commissie stelde een regeling voor waarin standaardisatie het uitgangspunt is, maar met de mogelijkheid tot maatwerk voor gedupeerden die dat wensen. Zo kon tegemoet worden gekomen aan mensen die voortvarendheid belangrijk vinden én aan mensen die het gevoel hebben bovenmatig te lijden, bijvoorbeeld (ook) aan geestelijk letsel.26 De doelgroep zou volgens de commissie iedereen zijn die via NAM, CVW of TCMG fysieke schade erkend dan wel vergoed heeft gekregen en/of die onderdeel uitmaakte van de versterkingsoperatie waardoor verhuisd moest worden.27 Voor ieder van de drie genoemde ‘categorieën’ leed – wonen, gezondheid, welzijn – zou per huishouden, waar van toepassing, een forfaitair een bedrag van € 1.000 worden toegekend, in aansluiting op in andere zaken toegekend smartengeld.28

Omdat uit de Tijdelijke wet Groningen volgt dat het IMG zijn eigen werkwijze vaststelt, nam de kwartiermaker van het IMG – de voorzitter van TCMG, Bas Kortmann – het advies mee, alsmede de uitspraak van het gerechtshof in de zaak tussen Groningers en NAM over immateriële schade.29 De minister deed geen uitspraken over de werkwijze vanwege de onafhankelijkheid van het IMG30 maar verklaarde niet zonder aanvraag het smartengeld te willen uitkeren aan iedere gedupeerde Groninger, omdat men de vrijheid houdt een civielrechtelijke procedure te starten.31

Kwartiermaker Kortmann was over het algemeen enthousiast over het advies van de commissie, maar stelde dat in de aanbevolen methode ‘onvoldoende rekening [werd] gehouden met dergelijke bijzonderheden van het geval’32 zoals hij die tijdens zijn werkzaamheden voor de TCMG had aangetroffen. Ook als Groningers wel onderdeel vormen van de versterkingsoperatie maar niet hoefden verhuizen, achtte hij dat mogelijk immaterieel is geleden. Tot slot vond hij, in tegenstelling tot het hof, dat niet alleen het hebben van meervoudige schade aanleiding zou moeten vormen om in aanmerking te komen voor smartengeld.33 Volgens Kortmann zouden ‘de omvang van de schade, de veiligheid van de bewoner, de locatie van de woning, het aantal en/of de aard van de schadeprocedures en de bijbehorende afhandelingsduur’34 en eventuele bijzondere omstandigheden in onderlinge samenhang moeten worden bezien om de mate van aantasting van de persoon en de daarbij horende vergoeding in smartengeld te bepalen. Tegelijkertijd gaf hij aan te willen voorkomen dat wederom een ingewikkelde procedure werd geïntroduceerd.35

Het IMG in oprichting (feitelijk grotendeels de TCMG) werkte in 2020 aan de werkwijze, in overleg met de Groninger Bodem Beweging en het Gasberaad.36 Hoewel de Tijdelijke wet Groningen per 1 juli 2020 in werking trad, had het IMG i.o. meer tijd nodig om de werkwijze vast te stellen en streefde zij ernaar om in het najaar de eerste aanvragen te kunnen aannemen.37 De minister besloot om de inwerkingtreding van de beslistermijn van 8 weken uit de Tijdelijke wet Groningen38 op te schorten, omdat vanwege de verwachte hoeveelheid aanvragen, opstartproblemen en de coronacrisis niet werd verwacht dat deze kon worden gehandhaafd. Het IMG viel daarmee terug op de standaardregeling van een ‘redelijke termijn’ uit de Awb. Medio 2020 werd duidelijk dat de ‘Smartengeldregeling’ zoals deze ook wel wordt genoemd vanaf 2021 zou worden opengesteld;39 begin 2021 verschoof de uitvoering naar het tweede kwartaal, en werd benadrukt dat de regeling gefaseerd zou worden uitgevoerd.40 Het IMG heeft 100 huishoudens (in totaal zo’n 160 mensen) benaderd die ‘een zo breed mogelijke afspiegeling van te verwachten situaties’41 vormen. Deze groep kon vanaf 1 juni 2021 een aanvraag indienen; verdere openstelling van de regeling zou later in 2021 plaatsvinden.

Het IMG beoogt aanvragers zo persoonlijk mogelijk te compenseren en maakt naast persoonlijke gegevens over de omvang en afhandelingsduur van schade gebruik van een ‘persoonlijke impactanalyse’ aan de hand van een digitale vragenlijst om de beleving van gedupeerden te benaderen. Volwassenen zullen in het geval van een persoonsaantasting € 1.500 ontvangen; in het geval van ernstige persoonsaantasting € 3.000; en in het geval van een bijzonder ernstige persoonsaantasting € 5.000. Zowel woningeigenaren, inwonende meerderjarigen, huurders en minderjarigen zullen in aanmerking komen; voor minderjarigen zal de schadeomvang worden afgeleid van de ouders.42

De vraag rest nog wie uiteindelijk zal betalen voor het verstrekte smartengeld. De adviescommissie liet zich er kort over uit dat zij het betamelijk acht dat de Staat deze verstrekt.43 NAM is in cassatie gegaan tegen de uitspraak van het gerechtshof en ‘heeft kennis genomen’ van het voornemen dat het IMG ook vergoeding voor immateriële schade zal gaan beoordelen en toekennen;44 zij lijkt enkel bereid deze schadevergoeding ‘achter de schermen’ aan het Rijk te vergoeden als dit door de hoogste rechter wordt opgelegd. In de conclusie van de advocaat-generaal wordt bevestigd dat NAM aansprakelijk is voor onrechtmatige hinder, in lijn met het arrest van het hof; de uitspraak wordt verwacht in oktober 2021.45