V.4.3.2 Herstelsancties

Een last onder dwangsom is een herstelsanctie die kan worden opgelegd aan een overtreder die het in zijn macht heeft om de last uit te voeren. Het is logisch dat voor deze herstelsanctie het machtsvereiste geldt: als de last kan worden opgelegd aan een onmachtige is het verbeuren van de dwangsom onvermijdelijk, en dan komt de last onder dwangsom feitelijk neer op een boete.

De andere bestuursrechtelijke herstelsanctie die ik heb besproken in het bestuursrechtelijke hoofdstuk is de last onder bestuursdwang. Deze sanctie heeft een bredere adressaat dan de last onder dwangsom. Allereerst geldt voor deze sanctie niet het machtsvereiste. Verder kan de last onder bestuursdwang zowel worden opgelegd aan de overtreders, als aan bepaalde niet-overtreders. Voor niet-overtreders heeft deze last echter geen tanden, want de kosten voor de toepassing van bestuursdwang kunnen alleen worden verhaald op de overtreder (art. 5:25 lid 1 Awb). Er bestaat dan wel de plicht om te dulden dat de overheid zelf de rechtmatige toestand herstelt.

In het kader van de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden, kennen de bestuursrechtelijke herstelsancties verschillende toepassingen. Een last onder dwangsom of bestuursdwang kan bijvoorbeeld worden gebruikt om milieuschade te herstellen. In spoedeisende gevallen kan het bevoegde bestuursorgaan bestuursdwang toepassen zonder voorafgaande begunstigingstermijn (en bij ‘superspoed’ zelfs zonder voorafgaand besluit tot bestuursdwang). Na de tenuitvoerlegging van bestuursdwang kan het bevoegde bestuursorgaan de gemaakte kosten voor de sanering van de milieuschade verhalen op de overtreder.1

De herstelsancties kunnen ook worden ingezet om een milieuovertreding te voorkomen of de rechtmatige toestand te herstellen. Er kan een last onder dwangsom of bestuursdwang worden opgelegd aan de leidinggevende, waarbij de last strekt tot het voorkomen of beëindigen van de milieuovertreding. Bijvoorbeeld: als een eigenaar van een vuurwerkopslag weigert adequate brandwerende voorzieningen te treffen, kan dit met een bestuurlijke herstelsanctie of een gebodsactie worden afgedwongen. Voor het preventief inzetten van een last onder dwangsom of bestuursdwang is dan wel vereist dat er een klaarblijkelijk gevaar voor een overtreding dreigt.2

Kenmerkend aan de aansprakelijkheidsvereisten voor het opleggen van de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang, is dat bij deze sancties niet de overtreder maar de overtreding centraal staat. Dat uit zich op verschillende manieren. Illustratief is bijvoorbeeld dat voor het opleggen van een herstelsanctie niet is vereist dat de overtreder verwijtbaar heeft gehandeld. Oftewel, wat een leidinggevende bij het begaan van de milieuovertreding precies heeft geweten of gewild maakt voor het opleggen van de herstelsanctie niet uit.

Ook de manier waarop de omvang van de milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden wordt vastgesteld laat zien dat bij bestuursrechtelijke herstelsancties de nadruk wordt gelegd op de overtreding in plaats van de overtreder. De hoogte van de dwangsom of het type bestuursdwang hangt namelijk niet af van de ernst van het verwijt (zoals in het strafrecht) of van de precieze schadelijke gevolgen van de milieuovertreding (zoals bij een privaatrechtelijke schadevergoedingsactie). In plaats daarvan wordt voor de omvang van de aansprakelijkheid bij een last onder dwangsom gekeken naar wat ervoor nodig is om de overtreder ertoe te bewegen de rechtmatige toestand te herstellen, en bij de last onder bestuursdwang naar het feitelijke kostenplaatje voor de tenuitvoerlegging van de bestuursdwang.

Ten slotte komt de nadruk van bestuursrechtelijke herstelsancties op de overtreding en de onverschilligheid ten aanzien van de overtreder ook tot uitdrukking in de vrijheid die bestuursorganen hebben bij hun keuze aan wie een herstelsanctie wordt opgelegd. Indien er meerdere overtreders zijn aan wie een herstelsanctie kan worden opgelegd, kan het bevoegde bestuursorgaan ook meerdere overtreders aanschrijven. Het bestuursorgaan is niet verplicht om álle overtreders aan te schrijven, en er bestaat ook geen motiveringsplicht waarom aan de ene overtreder wél en aan de andere overtreder géén herstelsanctie is opgelegd. Als een leidinggevende kan worden aangemerkt als overtreder (en voor de last onder dwangsom: die het in zijn macht heeft om de last na te komen), dan is het bestuursorgaan vrij om naast of in plaats van aan de rechtspersoon (ook) een last onder dwangsom of bestuursdwang op te leggen aan de leidinggevende.3