2.3.6.1 De Algemene Verordening Nadeelcompensatie Amsterdam (AVN)

Op het decentrale overheidsniveau is de Algemene Verordening Nadeelcompensatie Amsterdam (AVN) het bespreken waard. Enerzijds vanuit praktisch oogpunt; Amsterdam is met 873.338 inwoners2 de veruit grootste gemeente van Nederland. Vanaf 2012 zijn er onder diens AVN tweehonderd nadeelcompensatieaanvragen ingediend, dat zijn er gemiddeld 25 per jaar.3 Anderzijds vanuit het oogpunt van deskundigenadvisering. De AVN wijkt immers op belangrijke punten af van de meeste andere nadeelcompensatieregelingen.

Bij het opstellen van de AVN is zowel materieel als procedureel aansluiting gezocht bij titel 4.5 Awb. 4De AVN werd op 15 februari 2012 vastgesteld en trad op 1 april van datzelfde jaar in werking.5 Net als titel 4.5 Awb is de AVN een égalité-regeling pur sang. Dat wil zeggen dat de AVN van toepassing is op alle schade die is veroorzaakt door rechtmatige overheidsbesluiten- of handelingen, voor zover die schade uitgaat boven het normale maatschappelijke risico (abnormale last) en de benadeelde, in vergelijking met anderen, onevenredig zwaar treft (speciale last) (vergelijk art. 2 lid 1 AVN). Van de AVN is alleen uitgezonderd de schade die een benadeelde lijdt ten gevolge van de aanleg van de Noord-Zuidlijn. Daarvoor gold – de regeling is inmiddels weer ingetrokken – een specifieke regeling. 6

Met betrekking tot de advisering door deskundigen, merkte ik hiervoor reeds op dat de AVN in belangrijke mate afwijkt van de meeste andere nadeelcompensatieregelingen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het uitgangspunt dat het bestuursorgaan enkel gehouden is om advies in te winnen, wanneer dit ‘naar zijn oordeel noodzakelijk’ is (art. 13 lid 1 jo. lid 3). Op grond van de tekst van de regeling komt het bestuursorgaan dus beoordelingsruimte toe over de vraag wanneer de inschakeling noodzakelijk is. Art. 13 lid 4 AVN somt drie gevallen op waarin voorafgaande advisering ‘in ieder geval niet noodzakelijk is’. Met dat artikellid in de hand kan het betrokken bestuursorgaan in theorie de meeste aanvragen geheel zelf beoordelen. Dat is alleen anders als de complexiteit van de aanvraag noopt tot de inschakeling van de adviescommissie. De AVN loopt hiermee vooruit op de Handleiding nadeelcompensatie bij infrastructurele maatregelen (waarop § 2.3.5.1 uitvoerig ingaat) en titel 4.5 Awb. Ook de Handleiding neemt namelijk als vertrekpunt dat het betrokken bestuursorgaan zoveel mogelijk zelf de aanvraag moet beoordelen, en acht bestuursorganen daartoe ook in staat.7 De AVN wijkt dus af van het bekende uitgangspunt dat steeds – voorafgaande aan het nemen van een nadeelcompensatiebesluit – advies moet worden ingewonnen, tenzij de aanvraag kennelijk ongegrond is (bijvoorbeeld art. 6.1.3.2 Bro). Als reden voor deze keuze noemt de toelichting bij de AVN de extra kosten en tijd die gemoeid gaan met de inschakeling van deskundigen. 8

In de praktijk wordt de soep overigens beduidend minder heet gegeten. Uit onderzoek blijkt dat van de tweehonderd aanvragen die onder de AVN zijn ingediend, slechts 57 aanvragen niet zijn voorgelegd aan de adviescommissie. Daarvan werden er 47 niet in behandeling genomen omdat de aanvraag niet compleet was of omdat het drempelbedrag niet was voldaan. De overige tien aanvragen werden afgewezen omdat de schade onder de € 750,- bleef (bagatelschade – art. 3 lid 4 AVN), de AVN niet van toepassing was of er überhaupt geen schade was geleden.9 In de praktijk zijn de verschillen tussen de inzet van deskundigen onder de AVN en bijvoorbeeld het systeem van Wro, Bro en gemeentelijke planschadeverordening dus nihil. In beide gevallen worden aanvragen alleen zonder voorafgaande advisering afgedaan in wel duidelijk liggende gevallen, waarin op eenvoudige wijze, zonder diepgaand onderzoek kan worden vastgesteld dat de aanvraag dient te worden afgewezen.10

Op grond van art. 13 lid 2 AVN is het college van B en W verplicht om nadere regels te stellen over de inschakeling, samenstelling en rol van de adviescommissie. Die nadere regels zijn neergelegd in het Reglement adviescommissie nadeelcompensatie.11 Blijkens art. 3 van dat reglement bestaat de adviescommissie uit drie leden, waarvan één voorzitter. Tenminste één commissielid moet een financiële achtergrond hebben en één commissielid een juridische. Het college is belast met de benoeming en het ontslag van de adviescommissie. Navraag bij het Bureau Schadepreventie en Nadeelcompensatie – verantwoordelijk voor een uniforme en efficiënte afhandeling van nadeelcompensatieaanvragen onder de AVN12 –leert dat de voorzitter (alsook de plaatsvervangend voorzitter) wordt benoemd voor een periode van vier jaar (zie ook art. 3 lid 5 Reglement). De termijn kan worden verlengd met nog eens vier jaar. De overige twee commissieleden worden ad hoc door het college aangewezen.

Ook wat betreft de keuze van de persoon van de adviseur wijkt de AVN op belangrijke punten af van de overige nadeelcompensatieregelingen. Met name opvallend is art. 3 lid 1 van het Reglement. Dat artikellid bepaalt dat ‘ten minste’ de voorzitter niet in dienst mag zijn van de gemeente Amsterdam. De positie van de externe voorzitter is ingevuld via een sollicitatieprocedure. 13

Het Reglement maakt het dus mogelijk dat de overige twee commissieleden wél in dienst zijn van de gemeente. Het Reglement strookt op dit punt niet met de hiervoor besproken regelingen waarin ‘de adviseur’ nog werd gedefinieerd als een persoon of commissie die nadrukkelijk géén onderdeel is van of werkzaam is voor het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd (vergelijk art. 3:5 lid 1 Awb jo. art. 6.1.1.1 Bro). Tegelijkertijd is de conclusie dat het Reglement hiermee aansluit bij titel 4.5 Awb. In het bijzonder bij het bepaalde in art. 4:130 lid 1.

Blijkens opgaaf van het Schadebureau was op 30 september 2021 inderdaad één commissielid in dienst van de gemeente Amsterdam. Het Schadebureau gaf aan dat de onafhankelijkheid en de onpartijdigheid van de adviescommissie hiermee niet in het geding komen, omdat de voorzitter wél extern is en de commissie als geheel niet betrokken is bij de schadeveroorzakende handeling waarop de aanvraag betrekking heeft. Wat daarvan ook zij, in ieder geval is duidelijk dat het Reglement een andere onafhankelijkheidsnorm bevat dan de hierboven beschreven regelingen (op grond waarvan de adviseur formeel, organisatorisch onafhankelijk moet zijn van het bestuursorgaan waaraan wordt geadviseerd (of de rechtspersoon waar dat bestuursorgaan onderdeel van is).

Met betrekking tot de taakomschrijving en werkzaamheden van de adviescommissie is de AVN en het daarop gebaseerde Reglement ‘minder spannend’. Dat wil zeggen dat van de adviescommissie wordt verwacht dat zij een integraal advies geeft over de op de aanvraag te nemen beslissing (art. 2 lid 1 Reglement jo. art. 2 AVN). In dat advies zullen alle aspecten van het égalité-beginsel worden behandeld. In zoverre wijkt de AVN dus niet af van de hierboven beschreven regelingen (met uitzondering van de NKL 1999). Ook de wijze waarop de adviescommissie verondersteld wordt te werk te gaan, vertoont grote gelijkenissen met de Beleidsregel 2019 en diens voorgangers alsook met de planschaderegeling van het Bro en de daarop gebaseerde gemeentelijke procedureverordeningen. Zo schrijft art. 6 Reglement voor dat de adviescommissie een hoorzitting organiseert. Op grond van art. 7 lid 3 Reglement kan de adviescommissie een plaatsopneming houden. Van zowel de hoorzitting als de plaatsopneming wordt een verslag gemaakt. De adviescommissie gaat vervolgens te werk conform de conceptrapport-procedure (art. 14 AVN jo. art. 9 Reglement). Die procedure houdt in dat de commissie eerst een conceptrapport uitbrengt waarop partijen (schriftelijk) mogen reageren, waarna met inachtneming van die reacties een definitief advies volgt.