2.3.2 Convenant IND – Instellingen voor hoger onderwijs

Sinds 2001 kende het Nederlandse systeem in de uitvoeringspraktijk naast de reguliere procedure een verkorte toelatingsprocedure op (onder meer) het gebied van studie. De verkorte procedure was geregeld in beleidsregels1 en was mogelijk op grond van een tussen de IND en de individuele onderwijsinstelling getekende overeenkomst, die vanuit het theoretisch kader kan worden gekarakteriseerd als een uitvoerend convenant, volgens het in de vorige paragraaf beschreven onderscheid dat door de Algemene Rekenkamer wordt gemaakt. Het convenant trad niet in de plaats van formele wetgeving maar meer van uitvoeringsvoorschriften; het was geen algemeen instrument, maar een individuele bestuursovereenkomst, gericht op het maken van afspraken. Inhoudelijk was het convenant daarmee procedureel-organisatorisch van aard, waarbij moet worden opgemerkt dat voordat het instrument toegepast werd, niet bewust is nagegaan of het convenant wel het meest gerede instrument was voor het bereiken van de beleidsdoelen, of dat was vastgesteld welke functie het convenant geacht werd hierbij te vervullen.

Gelet hierop luidt de op de zesde deelvraag betrekking hebbende hypothese:

Toelating op basis van een convenant leidt tot het tegengaan van oneigenlijk gebruik van de studieroute door onderwijsinstellingen.

Nederland heeft in oktober 2006 met de introductie van het destijds nieuwe artikel 3.41a Vreemdelingenbesluit 2000 de bepaling uit artikel negentien van de Studentenrichtlijn geïmplementeerd.2 Daarmee werd een grondslag gecreëerd om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen omtrent de behandeling van de aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning wegens studiedoeleinden. Er werd voorzien in de mogelijkheid voor de IND een convenant (tweezijdige overeenkomst) te sluiten met onderwijsinstellingen en daarmee een verkorte en snelle procedure voor de afgifte van verblijfsvergunningen te realiseren. Aldus werd de verkorte toelatingsprocedure vanuit de beleidsregels overgeheveld naar en nader uitgewerkt in het (toen) nieuwe artikel 3.31 van het W 2000.3 Dat moest ook, omdat implementatie van een richtlijn in een circulaire (beleidsregel) immers niet is toegestaan op grond van jurisprudentie van het EU Hof van Justitie.4 Met ingang van 1 augustus 2008 was het sluiten van een convenant tussen de IND en de onderwijsinstelling zelfs verplicht gesteld voor het aanvragen van verblijfsvergunningen voor internationale studenten.5

Een van de voorwaarden voor het sluiten van een convenant was dat de onderwijsinstelling was opgenomen in het register van de Gedragscode hoger onderwijs. Deze Gedragscode is door de onderwijssector opgesteld en bevat kwaliteitscriteria met betrekking tot het onderwijsaanbod en de werving en toelating van internationale studenten. Zie hiervoor paragraaf 2.3.4 en hoofdstuk 4. Verkorting van de aanvraagprocedure voor een verblijfsvergunning voor studiedoeleinden op grond van het convenant werd gerealiseerd door niet langer de overheid (IND) te laten beoordelen welke onderwijsinstellingen zich kwalificeren voor de toelating van internationale studenten, maar dit de onderwijsinstellingen zelf te laten doen door zelfbinding aan de door de onderwijssector in de Gedragscode opgenomen kwaliteitscriteria. Met de inwerkingtreding van de Wet modern migratiebeleid per 1 juni 2013 is de convenantensystematiek komen te vervallen. Inhoudelijk zijn de criteria echter niet veranderd, door omzetting ervan in wetgeving ter zake van de erkenning als referent. Zie verder hoofdstuk 4.

Afgeleid uit de bovenstaande beschouwingen luidt de op de vierde deelvraag betrekking hebbende hypothese:

Het afsluiten van een convenant tussen immigratieautoriteit en onderwijsinstelling is een stimulerende voorwaarde voor verkorting van de doorlooptijden van vreemdelingenrechtelijke procedures.