10.3.4 Subsidies als oplossing?

Een gedachte die wellicht opkomt, is of de bovenstaande beperkingen niet omzeild kunnen worden door (vrij te besteden) delen van het budget als subsidie te verstrekken aan burgerbegrotingen. De raad en het college zouden dan aan alle begrotingsverplichtingen kunnen voldoen terwijl zij tegelijkertijd door middel van het verstrekken van grote algemene subsidies ruimte creëren voor burgerbegrotingen om een eigen invulling te geven aan de besteding van het budget. Dat klinkt misschien leuk, maar om een aantal redenen kan het subsidie-instrument niet op deze manier worden ingezet.

Een subsidie wordt in artikel 4:21 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gedefinieerd als ‘de aanspraak op financiële middelen, door het bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. De kern van het probleem voor burgerbegrotingen zit hem in het onderdeel ‘met het oog op bepaalde activiteiten’. Hieruit volgt dat de bestedingsrichting al ongeveer vast moet staan bij de verstrekking van de subsidiemiddelen.1 Dat blijkt ook uit artikel 4:23 lid 1 Awb, waarin staat dat een bestuursorgaan slechts subsidie mag verstrekken op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt, en uit artikel 4:30 lid 1 Awb, waarin staat dat de beschikking tot subsidieverlening een omschrijving bevat van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Het woord ‘activiteiten’ kan niet zo breed geïnterpreteerd worden dat daar het bediscussiëren van de bestedingsrichting van middelen onder begrepen wordt. Dat zou in strijd zijn met het karakter van de subsidie als instrument van de overheid om uitvoering te geven aan beleid. Een noodzakelijke voorwaarde voor het verlenen van een subsidie is, met andere woorden, dat er middelen worden besteed aan de daadwerkelijke uitvoering van beleid en niet alleen aan de discussie daarover. Burgerbegroting zouden hierdoor sterk in hun opzet beknot worden.

De tweede reden waarom subsidies niet kunnen worden gebruikt om de ambities van burgerbegrotingen te realiseren, heeft te maken met het doelgebonden karakter van subsidies. Een subsidie wordt voor het verrichten van een bepaalde activiteit verleend. Op het moment dat de middelen aangewend worden voor een andere activiteit dan waarvoor de subsidie is verleend, worden de voorwaarden van de subsidieverlening geschonden.2 Bij een subsidie staat met andere worden de bestedingsrichting van middelen al vast, terwijl burgerbegrotingen nu juist burgers in staat willen stellen om invloed uit te oefenen over die richting.

De derde reden waarom subsidies ongeschikt zijn om de ambities van burgerbegrotingen te realiseren, is wat formalistischer van aard. Wanneer een subsidie wordt toegekend, vindt er een overdracht plaats van middelen van een publiekrechtelijk rechtspersoon naar een privaatrechtelijk rechtspersoon. Nu kan een burgerbegroting privaatrechtelijk worden vormgegeven, maar dan kan er technisch gezien bij het besteden van de subsidiegelden niet meer gesproken worden van invloed op de inhoud van de begroting. De begroting behoort immers tot het publiekrecht, terwijl de subsidiegelden privaatrechtelijk worden aangewend. Met andere woorden, aan de verdeling van de middelen op de begroting zelf verandert niets door middel van het verlenen van een subsidie.

Los van deze drie redenen moet het vooral als onwenselijk worden beschouwd voor de overheid om te proberen de ambities van burgerbegrotingen te realiseren door middel van het verlenen van subsidies. Zelfs als het subsidierechtelijk onproblematisch zou zijn om grote subsidies voor zeer algemene doeleinden te verlenen aan burgerbegrotingen om verder te verdelen, treedt er spanning op met het vereiste dat over de besteding van publieke middelen verantwoording moet worden afgelegd.3 Als namelijk de activiteiten en doeleinden waarvoor de subsidie wordt verstrekt algemeen en vaag zijn, dan heeft de verantwoording die over de besteding ervan wordt afgelegd ook een vaag en algemeen karakter. Het zal dan lastig zijn om te bepalen of de middelen doelmatig en doeltreffend besteed zijn. Voor burgerbegrotingen zelf kleven er ook allerlei nadelen aan het werken met subsidies. Niet alleen moeten zij zich privaatrechtelijk organiseren om subsidies te kunnen ontvangen, maar zij moeten ook rekening houden met verschillende waarborgen waarmee het verstrekken van subsidies gepaard gaat. De subsidieverlening kan bijvoorbeeld worden aangevochten bij de bestuursrechter omdat het een besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb. Ook spelen er allerlei vraagstukken met betrekking tot bijvoorbeeld schaarse rechten en het aanbestedingsrecht.4 Dit alles maakt het werken met subsidies een ingewikkeld en (potentieel) tijdrovend proces. Bovenal moeten subsidies echter als een ongeschikt instrument worden gezien om de doelstellingen van burgerbegrotingen te realiseren.