2.4.6.1 Enkele verschillen als gevolg van de keuze voor bestuursrecht of strafrecht

Ten eerste hoeft de justitiabele in het strafrecht geen griffierecht te betalen. Het is immers de OvJ die verdachte voor de rechter daagt. Dit is het geval zowel indien sprake is van een dagvaarding, als wanneer het OM een strafbeschikking heeft uitgevaardigd (verzet).

In het bestuursrecht daarentegen geldt een algemene verplichting tot betaling van griffierecht voordat de belanghebbende een beroep kan doen op de bestuursrechter. Griffierechten in het bestuursrecht zijn ingevoerd om ervoor te zorgen dat een (eventuele) belanghebbende goed nadenkt, alvorens hij besluit om te gaan procederen (vanzelfsprekend met het beginsel van het verbod van reformatio in peius in het achterhoofd).4 Daarbij wordt geen uitzondering gemaakt voor de punitieve bestuurlijke boetebesluiten, ook niet wanneer deze boetes zeer hoge bedragen betreffen. Kortom:

De Afdeling geeft aan dat er in feite twee oplossingsmogelijkheden zijn: griffierechten invoeren in het ene traject en of griffierechten afschaffen in het andere traject. Over deze laatste variant is in het Besluit bestuurlijke boetestelsels 2018 te lezen:

Hetzelfde argument wordt door het kabinet aangehaald, wanneer het beargumenteert dat invoering van griffierechten in het bestuursrecht geen goed idee is: dit levert te grote verschillen op binnen dat rechtsgebied (denk aan: andere behandeling herstelsancties en bestraffende sancties). Bovendien is de vraag of (potentieel) belanghebbenden in dit geval niet te makkelijk de gang naar de rechter vinden. Het kabinet vindt dus dat de verschillen als het aankomt op griffierechten niet moeten worden aangepakt, omdat ze passen bij de eigenaardigheden van de betreffende rechtsgebieden.7

Ten tweede heeft het aanwenden van een rechtsmiddel (bezwaar of beroep) in het bestuursrecht geen schorsende werking (art. 6:16 Awb). Het ontbreken van schorsende werking betekent dat ondanks het instellen van bezwaar of beroep de verplichting tot betaling van de boete blijft bestaan.

In het strafrecht daarentegen, heeft het instellen van een rechtsmiddel in beginsel wel schorsende werking (art. 557 WvSv). Bröring schrijft:

Schorsende werking gaat ook in bij het middel verzet tegen de strafbeschikking (art. 257g lid 2 WvSv) en voor het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de uitspraak in de verzetprocedure.

Aldus kan worden vastgesteld dat sprake is van een verschil in rechtspositie. Er lijkt geen rechtvaardiging voor dit verschil te bestaan. Dit is problematisch in het licht van de ingrijpend gewijzigde context waarin de bestuurlijke boete tegenwoordig functioneert, zo meent de Afdeling Advisering van de Raad van State.9 Hoge bestuurlijke boetes kunnen een ingrijpend karakter hebben en tot een onevenredige financiële last leiden.10

In het bestuursrecht geldt thans, ook voor punitieve sancties, dat zowel griffierechten worden geheven als dat schorsende werking – behoudens enkele uitzonderingen – wordt onthouden aan het instellen van bezwaar en beroep. In het strafrecht is daarentegen sprake van een tegenovergestelde situatie: geen griffierechten en wél schorsende werking indien verzet wordt gedaan of hoger beroep en cassatie wordt ingesteld. Geconcludeerd kan worden dat de justitiabele in deze situatie twee keer moet betalen, indien hij wil ageren tegen een sanctie die wordt opgelegd in de bestuursrechtelijke context. Deze in het bestuursrechtelijk systeem optredende cumulatie van griffierechten en onthouding van schorsende werking kan ook zijn uitwerking hebben op de draagkrachtproblematiek. Voor minder draagkrachtigen zou eerder een situatie kunnen ontstaan dat het heffen van griffierechten onevenredig bezwarend is. Dat zou onder bijzondere omstandigheden een ongeoorloofde belemmering van de toegang tot de rechter kunnen opleveren, zo meent de Afdeling.11

De regering heeft in het Nader rapport bestuurlijke boetestelsels 2018, aangegeven een onderzoek te willen laten doen naar de voor- en nadelen van het eventueel verlenen van schorsende werking in bezwaar aan (bepaalde) boetebesluiten.12 Dit onderzoek is in 2020 gepubliceerd door onderzoekers van de Rijks Universiteit Groningen. De conclusie is – grofweg – dat het ontbreken van schorsende werking in de bezwaar- en beroepsfase geen strijd oplevert met de onschuldpresumptie van art. 6 lid 2 EVRM. Wel zouden de onderzoekers schorsende werking in de bezwaarfase aanbevelen.13

Ten derde, zo beschrijft de Afdeling Advisering van de Raad van State in het Advies Sanctiestelsels 2015, volgt een aantekening in justitiële documentatie vanaf het moment dat iemand wordt verdacht van een misdrijf en de zaak in behandeling is genomen door het OM:

De bestuurlijke boete wordt niet aangemerkt als justitieel gegeven. Zelfs een zeer hoge bestuurlijke boete kan er niet toe leiden dat een verklaring omtrent het gedrag wordt geweigerd. Er is geen goede reden voor dit verschil, zo meent de Afdeling. Indien een bestuurlijke boete uitsluitend bij lichte, massale overtredingen mogelijk zou zijn, zou er geen behoefte zijn om bestuurlijke boetes op te nemen in de justitiële documentatie. Inmiddels is duidelijk dat niet meer alleen bij lichte feiten voor de bestuurlijke boete wordt gekozen. Dan valt het verschil tussen het bestuursrecht en het strafrecht volgens de Afdeling moeilijk te rechtvaardigen.15

In het Nader rapport bestuurlijke boetestelsels 2018 wordt een onderzoek aangekondigd naar de (on)mogelijkheden om (bepaalde) bestuurlijke boetes op termijn te betrekken bij bepaalde VOG-screenings.16 Dit onderzoek is op 16 juni 2020 gepubliceerd door onderzoekers van de Universiteit Leiden. Zeer kort samengevat, concluderen de onderzoekers dat er nu te veel bezwaren zijn tegen het betreffen van bestuurlijke boetes bij VOG-screenings, zonder de wenselijkheid ervan ‘onderuit te halen’. Nader onderzoek naar de systematiek van de VOG-screenings is eerst geboden.17

Het kabinet heeft in het Nader rapport bestuurlijke boeten 2018 aangegeven onder andere de hiervoor omschreven verschillen in rechtsbescherming binnen het strafrecht en het bestuursrecht niet als een wezenlijk probleem te zien.18 Het problematische karakter van de bestuurlijke boete hangt daarentegen wel samen met drie samenhangende ontwikkelingen binnen het boetebestel.19 Ten eerste heeft de bestuurlijke boete een enorme vlucht genomen in het ordeningsrecht (zie paragraaf 2.4.5.5.). Ten tweede konden steeds hogere bestuurlijke boetes worden opgelegd voor ernstiger overtredingen. En ten derde zijn het punitieve bestuursrecht en het strafrecht steeds meer naar elkaar toegegroeid, waardoor de onderlinge verschillen steeds geringer werden. De boetehoogten in het strafrecht en het bestuursrecht leiden op dit moment te veel een eigen leven. De manier waarop deze wordt vastgesteld verschilt aanzienlijk, terwijl in beide situaties wel hele hoge boetes kunnen worden opgelegd.

Het kabinet wil de uniformiteit en de onderlinge afstemming op het gebied van de maximumhoogte van boetes dan ook nadrukkelijker stimuleren door te bewerkstelligen dat de wettelijke maximale boetehoogtes zich logischer tot elkaar gaan verhouden, zodat er meer eenheid en evenwicht in het boetebestel ontstaat. In het bijzonder geldt dit voor het ordeningsrecht, waar zogenoemde duale handhaving mogelijk is. Volgens het kabinet is het in voorkomende gevallen niet uit te leggen dat de boete die de strafrechter dan kan opleggen, lager is dan die welke het bestuursorgaan kan opleggen.20

In de brief van 18 april 2019 (over bestuurlijke boeten, het bewijsrecht, en rechtsbescherming) worden de volgende maatregelen aangekondigd:

Onder andere Mein en Van der Vorm zijn positief gestemd over deze ontwikkeling: