8.1.6.2 Geluid

Geluid heeft grote invloed op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Mensen ervaren geluid als een directe, negatieve invloed op het welzijn en op den duur treedt schade op aan de gezondheid. Langdurige blootstelling aan geluid kan naast welzijnseffecten, zoals hinder en slaapverstoring, ook meer klinische effecten veroorzaken. Uit onderzoek blijkt dat langdurige blootstelling aan overmatige geluidbelasting de kans op hoge bloeddruk en hart- en vaatziekten vergroot. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat langdurige blootstelling aan geluid kan leiden tot cognitieve effecten zoals verminderde leesvaardigheid bij schoolkinderen. Onder geluidbelasting verstaat men de druk van geluid op of in een object of gebied, afkomstig van buiten dat object of gebied en veroorzaakt door of als gevolg van activiteiten.

Geluid speelt dan ook bijna altijd een rol bij nieuwe ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving, maar ook in de bestaande omgeving. Om geluid te reguleren, waren in het voorheen bestaande recht geluidregels gesteld aan de belangrijkste geluidbronnen in verhouding tot geluidgevoelige gebouwen als woningen, scholen, kinderdagverblijven en een aantal medische instellingen. Die geluidregels betroffen het geluid veroorzaakt door wegen, spoorwegen en industrieterreinen, maar ook bedrijven en bedrijventerreinen.

De regels in paragraaf 5.1.4.2 van dit besluit betreffen de immissie van geluid door activiteiten op voor geluid gevoelige gebouwen. Zij vormen een omzetting naar het stelsel van de Omgevingswet van de algemene immissieregels voor bedrijven, die voorheen in het Activiteitenbesluit milieubeheer waren opgenomen en in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van 19981.. In lijn met de uitgangspunten en verbeterdoelen van de stelselherziening is het normenstelsel vereenvoudigd en wordt meer bestuurlijke afwegingsruimte geboden. Het normniveau is in beginsel gehandhaafd, behalve voor piekgeluid waarvoor een normaanpassing wenselijk bleek (zie hierna). De gehanteerde geluidnormen zijn overigens niet eenzijdig gebaseerd op de nadelige invloed van geluid op de gezondheid, maar op een afweging met andere belangen, waaronder die van economie en woningbouw. Een decentrale afweging kan dus zowel leiden tot strengere waarden, als het woon- en leefklimaat prevaleert in een bepaald gebied, als een soepeler norm als het bedrijfsklimaat prevaleert.

De regels over geluid in dit besluit concretiseren de algemene opdracht voor de overheid om de fysieke leefomgeving, meer in het bijzonder de onderdelen daarvan die voor geluidgevoelig zijn, te beschermen tegen geluiden die boven het niveau liggen dat aanvaardbaar is.

In het omgevingsplan kunnen ter uitvoering van de regels over geluid in dit besluit drie soorten regels opgenomen worden:

De genoemde waarden voor de geluidimmissie en eventueel ook regels over geluidemissies kunnen gelijk zijn voor het hele grondgebied, maar een gericht gebruik is vooral mogelijk door deze te verbinden met de andere regels die de gemeente stelt met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Geluidregels kunnen net als bouwregels gedifferentieerd worden naar locaties, tot het niveau van individuele activiteiten toe.

De instructieregels zijn gesteld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zoals nader beschreven in de inleiding van dit hoofdstuk. De instructieregels zien op de regels in het omgevingsplan die zorgen voor de toedeling van functies die geluidbelastende activiteiten en/of geluidgevoelige gebouwen in elkaars nabijheid mogelijk maken. Het besluit ziet daarbij op activiteiten waarop de toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan ziet, zoals de milieubelastende activiteiten die het Besluit activiteiten leefomgeving reguleert, horeca en sportclubs. In dit besluit wordt kortheidshalve gesproken over ‘activiteiten’ en niet over ‘milieubelastende activiteiten’ hoewel elke activiteit die geluid emitteert voldoet aan de begripsbepaling voor ‘milieubelastende activiteit’ in de wet: ‘activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk of een wateronttrekkingsactiviteit’.

Geluid door activiteiten waarover met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties geen regels gesteld kunnen worden valt dus buiten de reikwijdte van de instructieregels. Het gaat dan bijvoorbeeld om bouw- en onderhoudswerkzaamheden, inzameling van afvalstoffen of voertuigen met omroepinstallaties. Het reguleren hiervan wordt net als nu overgelaten aan het eigen inzicht van de gemeente (de gemeentelijke autonomie), behalve voor bouw- en sloopactiviteiten: daarvoor voorziet het Besluit bouwwerken leefomgeving in geluidregels.

Dit besluit ziet niet op het geluid afkomstig van wonen. Dit wordt net als onder het voorheen geldende recht overgelaten aan het eigen inzicht van de gemeente. De gemeente kan uit eigen beweging wel regels stellen in het omgevingsplan over het geluid door activiteiten in of bij de woning. De instructieregels gaan wel over het geluid door een bedrijf dat vanuit een woning wordt uitgevoerd, of over hobbymatige activiteiten als die het niveau overstijgen dat tot woongedrag behoort. Dit kan alleen in concreto worden beoordeeld aan de hand van alle feiten van het geval. Een locatie waar een gemeente naast wonen ook bedrijvigheid toelaat (bijvoorbeeld ‘bedrijf aan huis’) is onderworpen aan de regels van dit besluit, maar de in het omgevingsplan op te nemen regels hoeven dan alleen die bedrijvigheid te reguleren en niet het woongedrag.

Het besluit ziet verder niet op het geluid door doorgaand verkeer op wegen, spoorwegen, vaarwegen of industrieterreinen. Zoals al eerder bekend is gemaakt2., zullen de regels voor wegen, spoorwegen en industrieterreinen door middel van het voorziene Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet in het Besluit kwaliteit leefomgeving worden ingevoegd. Dat Aanvullingsbesluit geluid strekt primair tot uitwerking van het voorstel voor de Aanvullingswet geluid Omgevingswet. Het voorgenomen Aanvullingsbesluit geluid Omgevingswet zal samen met de regels in dit besluit het ‘normenhuis’ voor geluidbelasting vereenvoudigen en stroomlijnen. Ook wordt de integratie van de geluidregels in de planologische besluitvorming verbeterd.

Ook de geluidbelasting door de luchtvaart valt buiten de reikwijdte van dit besluit. De regels over luchtvaartuigen blijven onderdeel van de luchtvaartwetgeving en vallen op grond van artikel 1.4 van de wet buiten het toepassingsgebied van de Omgevingswet. De regels over toegelaten activiteiten in de beperkingengebieden rond een luchthaven zullen op een later moment worden toegevoegd aan het Besluit kwaliteit leefomgeving. Daarvoor is een paragraaf gereserveerd.

De instructieregels zien op aangewezen geluidgevoelige gebouwen. Het gaan om woningen, onderwijs- en zorggebouwen en om kinderdagverblijven waar geslapen wordt (dus niet de buitenschoolse opvang). Het gaat vooral om gebouwen waar mensen langdurig verblijven en ook slapen en geluidbelasting kan leiden tot onder meer slaapverstoring. Daarnaast zijn onderwijsgebouwen aangewezen omdat geluid klassikaal onderwijs kan verstoren en een nadelige invloed heeft op de concentratie van de leerlingen. Als gevolg van de jurisprudentie-ontwikkeling in de afgelopen decennia, waarbij eerst woonwagens en later ook woonboten als bouwwerk zijn aangemerkt, kon de term ‘geluidgevoelig object’ worden geconcretiseerd tot ‘geluidgevoelig gebouw’. Bij de aanwijzing is aangesloten bij het bestaande recht, maar voor het begrippenkader is aangesloten bij het Besluit bouwwerken leefomgeving. Hierop wordt nader ingegaan in de artikelsgewijze toelichting op artikel 5.55.

De instructieregels beschermen alleen geluidgevoelige gebouwen die in het omgevingsplan of met een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit zijn toegelaten, dus geen illegale bouwsels of bouwwerken die in strijd met de regels van het omgevingsplan gebruikt worden als woning. De samenhang van deze regels met vergunningvrije gebouwen zoals mantelzorgwoningen zal worden bezien bij de voorbereiding van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Uitgangspunt daarbij is dat de bescherming tegen geluid ingaat zodra het gebouw is toegelaten, dus ook voordat het is gerealiseerd. Dit geeft de meeste duidelijkheid voor alle betrokkenen. Maar een gemeente kan desgewenst een andere regeling opnemen.

De instructieregels voorzien erin dat de waarden voor de geluidimmissie niet gelden voor geluidgevoelige gebouwen die een functionele binding hebben met een activiteit voor zover het geluid betreft dat het gevolg is van de uitvoering van die activiteit. Het gaat dan vooral om bedrijfswoningen. Dit continueert in het nieuwe stelsel de voorheen bestaande lijn dat gevoelige gebouwen die deel uitmaken van een inrichting niet beschermd zijn tegen geluidemissies uit die inrichting. Naast deze generieke uitzondering kan in het omgevingsplan worden bepaald dat de normen niet van toepassing zijn op in het omgevingsplan aangewezen geluidgevoelige gebouwen in verhouding tot een activiteit waarmee zij eerder functioneel verbonden waren. Dit is een verbreding van de voorheen al bestaande mogelijkheid om een woning die door een afsplitsing geen onderdeel meer was van een agrarisch bedrijf via het bestemmingsplan aan te wijzen als plattelandswoning. Toepassing van die mogelijkheid had tot gevolg dat die afgesplitste woning geen bescherming genoot tegen het bedrijf waartoe het oorspronkelijk behoorde. Zie hierover de secties ‘voormalige bedrijfswoningen’ in de paragrafen 2.3.8 en 8.1.3 van deze toelichting. Voor geluidgevoelige gebouwen die voor een periode van minder dan tien jaar zijn toegelaten geldt ook een bijzonder regime. Het kan daarbij zowel gaan om tijdelijke gebouwen als om gebouwen die tijdelijk geluidgevoelig zijn, bijvoorbeeld kantoren die tijdelijk als woonruimte benut worden. De regels in een omgevingsplan moeten er ook voor dergelijk tijdelijke gebouwen en locaties in voorzien erin dat de geluidbelasting door een activiteit op geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is.3. Bij de beoordeling van die aanvaardbaarheid zal de gemeente de feitelijke periode dat het gebouw aanwezig is en de geluidintensiteit in die periode moeten betrekken. Hieraan wordt ook aandacht gegeven bij de implementatiebegeleiding.4. Er gelden voor dergelijke tijdelijk toegelaten geluidgevoelige gebouwen echter geen nadere bepalingen, zoals de standaardwaarden en grenswaarden waarop later zal worden ingegaan. De gemeente kan dus gemakkelijker een eigen afweging maken. De uitzondering sluit aan bij de generieke benadering dat tijdelijke gebouwen en functies een geringere milieubescherming genieten. Omgekeerd geldt dat niet: de besluitvorming over een tijdelijk gebruik van een leegstaand bedrijfspand in de buurt van een geluidgevoelig gebouw zal moeten voldoen aan de regels van dit besluit.

Het geluidniveau op de gevel van andere gebouwen, zoals kantoren of hotels, of op locaties zonder gebouwen, zoals natuur- en recreatiegebieden, vormt geen onderwerp van de instructieregels. Dit wordt overgelaten aan de decentrale overheden in lijn met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel dat is verankerd in artikel 2.3 van de wet. Wel brengt het wettelijke vereiste van evenwichtige toedeling van functies aan locaties met zich dat het bevoegd gezag zich rekenschap geeft van de gevolgen van activiteiten die geluid produceren voor de niet van rijkswege beschermde gebouwen en locaties. Daarnaast zijn er nog de door de provincie aangewezen stiltegebieden. In hun omgevingsverordening nemen de provincies regels op voor het beschermen van deze gebieden (zoals geregeld in artikel 7.11 van dit besluit).

Zoals in paragraaf 1.1 van deze toelichting al uiteengezet is, bevat het Besluit activiteiten leefomgeving algemene, rechtstreeks werkende regels over milieubelastende activiteiten. Die regels in dat besluit zijn rechtstreeks gericht aan degene die de activiteit verricht. Zij worden gekenmerkt door de verplichting maatregelen te nemen ter bescherming van de fysieke leefomgeving. Dat besluit bevat regels die erop gericht zijn emissies te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken. Zij strekken er dus ook toe om het ontstaan van geluid zoveel mogelijk te voorkomen bij milieubelastende activiteiten die in het Besluit activiteiten leefomgeving geregeld worden. De specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van dat besluit is daarbij bepalend. Samen met de omgevingsvergunning voor milieubelastende activiteiten geven die regels een uitwerking aan het brongerichte beleidsspoor.

Maar met alleen emissieregels kan voor geluid niet worden volstaan. De overheid heeft ook tot taak te bewerkstelligen dat de fysieke leefomgeving veilig en gezond is en een goede kwaliteit heeft voor mensen en ecosystemen. Dit besluit stelt instructieregels die als referentiekader dienen of die de besluitvormingsmogelijkheden inkaderen. Toegespitst op geluid gaat het om regels en immissienormen die een bepaalde kwaliteit van onderdelen van de fysieke leefomgeving mede definiëren. Het gaat hier om de maximering van de geluidimmissie (de geluidbelasting) op of in een gebouw. Die instructieregels zijn de uitwerking van het effectgerichte beleidsspoor.

Het is logisch dat emissiegerichte regels zich primair richten tot degene die een activiteit verricht. Maar de vraag tot wie immissiegerichte regels gericht zouden moeten worden, was in het milieurecht, zoals dat voorheen bestond, niet systematisch beantwoord. In het kader van een ‘goede ruimtelijke ordening’ richtten de immissiegerichte regels zich soms tot degene die activiteit verrichtte, soms tot een bestuursorgaan. Waar een immissienorm was gericht tot degene die een activiteit verricht, zag de rechter deze soms ook als een norm voor het besluitnemend bestuursorgaan.5. Bij geluid werd in het kader van de ‘goede ruimtelijke ordening’ rekening gehouden met de feitelijk benodigde geluidruimte van een bedrijf en met concrete uitbreidingsplannen. Het bedrijfsleven heeft in de voorbije jaren regelmatig aangegeven dat degene die de activiteit verricht, het niet altijd in zijn macht heeft om immissienormen na te leven. Ontwikkelingen ‘buiten het hek’, zoals nieuwe woningen op korte afstand van een bedrijf, konden bewerkstelligen dat een bedrijf ineens, zonder enige wijziging in de bedrijfsvoering, niet meer aan de normen voldeed. De regering heeft ervoor gekozen om de effectgerichte normen, inclusief de immissienormen, primair op te nemen in instructieregels voor het omgevingsplan in dit besluit. Dit geldt ook voor geluid. Daarmee zien de immissienormen niet alleen op het toelaten van activiteiten, maar ook op het toelaten van geluidgevoelige gebouwen. Die mogen niet worden toegelaten als daarmee de omliggende activiteiten niet langer zouden voldoen aan voor hen vastgestelde immissienormen.

Geluid is bij uitstek een milieuaspect dat betrekking heeft op de directe leefomgeving en speelt voornamelijk op lokaal niveau. Nogal wat gemeenten hebben een lokaal geluidbeleid vastgesteld, waarbij meestal aan de hand van verschillende gebiedstypologieën beleidsdoelstellingen zijn vastgelegd die bijvoorbeeld gericht zijn op het creëren van stille gebieden in of nabij een drukke stedelijke omgeving. Per gebied wordt een bepaalde geluidkwaliteit nagestreefd. Dit besluit biedt ruime mogelijkheden voor lokaal maatwerk door gebiedsspecifieke regels voor activiteiten waarmee gemeenten kunnen differentiëren in de gewenste akoestische kwaliteit als dit lokaal wenselijk en aanvaardbaar is. Dit is een belangrijke wijziging ten opzichte van de wettelijke regeling voor ‘inrichtingen’ van voorheen, al was een vergelijkbare richting al in gang gezet met het niet in werking getreden artikel 2.19 van de Activiteitenbesluit milieubeheer.6. Die regels in het omgevingsplan kunnen ook strekken tot de realisatie van de gemeentelijke visie en ambities.

Dit besluit stelt regels voor de akoestische kwaliteit van de fysieke leefomgeving in verband met de toedeling van functies aan locaties, zoals die in het omgevingsplan plaatsvindt. Artikel 5.59 is daarbij de centrale bepaling. Het eerste lid van dat artikel bepaalt dat de gemeenteraad bij het vaststellen van het omgevingsplan rekening houdt met de geluidbelasting door activiteiten op geluidgevoelige gebouwen. In dit lid is ‘activiteiten’ in meervoud gesteld. Het vraagt dus van de gemeente om rekening te houden met het geluid door alle activiteiten samen. De gemeente heeft grote beoordelingsvrijheid bij de wijze waarop ze hieraan invulling geeft. Er is immers sprake van het rekening houden met een open norm (zie de toelichting in paragraaf 2.3.2.3 over ‘rekening houden met’).

Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de regels in een omgevingsplan erin voorzien dat de geluidbelasting door een activiteit op geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is. In dit lid is ‘activiteit’ in enkelvoud gesteld. Het vraagt dus van de gemeente om te waarborgen dat elke activiteit die geluidbelasting veroorzaakt op geluidgevoelige gebouwen leidt tot een aanvaardbaar niveau. De term ‘aanvaardbaar’ is een codificatie van de in de jurisprudentie ontwikkelde norm dat er sprake moet zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Het lid maakt ook duidelijk dat de in het omgevingsplan op te nemen regels of waarden gericht zullen zijn tot degene die een individuele activiteit verricht. Dat waarborgt dat er een eenduidig normadressaat is die aangesproken kan worden op de naleving van de regels.

Als het omgevingsplan een activiteit in de nabijheid van geluidgevoelige gebouwen mogelijk maakt, voldoet het omgevingsplan in beginsel aan de instructieregel dat de geluidbelasting van een activiteit aanvaardbaar moet zijn als het bepaalt dat de toegelaten activiteit zo wordt uitgevoerd dat de geluidbelasting niet meer bedraagt dan de standaardwaarden dit in dit besluit zijn opgenomen.

Als standaardwaarden zijn niet-sectorspecifieke geluidnormen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (L_Ar,_LT) voor de dag-, avond- en nachtperiode uit het Activiteitenbesluit milieubeheer overgenomen. Met deze normen wordt in de directe omgeving van een bedrijf doorgaans een aanvaardbare geluidkwaliteit in de zin van geluidbeleving en risico's voor de persoonlijke gezondheid bereikt. Ook de geluidnormen uit het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer voor binnen in- of aanpandige gebouwen zijn in dit besluit opgenomen. Bij aanpandige gebouwen kan namelijk geluidoverlast ontstaan door contactgeluid (geluidoverdracht via een constructieve verbinding).

Als de ‘activiteit’ ook een milieubelastende activiteit is waarop het Besluit activiteiten leefomgeving van toepassing is, gelden de standaardwaarden voor diezelfde activiteit. Dit betekent dat de immissiewaarden niet alleen zien op de aangewezen activiteit zelf maar ook op (ondersteunende) andere milieubelastende activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie, zoals voor de desbetreffende activiteit omschreven in dat besluit. Voor die activiteiten zijn de immissiewaarden maatwerkregels, omdat zij naast de algemene rijksregels voor die activiteiten gelden. De standaardwaarden voor geluid zijn ook van toepassing op andere activiteiten dan de milieubelastende activiteiten waarop het Besluit activiteiten leefomgeving ziet, zoals horeca-activiteiten. De standaardwaarden gelden bij dergelijke activiteiten voor meerdere activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie en die rechtstreeks met elkaar samenhangen, met elkaar in technisch verband staan of elkaar functioneel ondersteunen. Deze regeling voorkomt een impliciete normverlaging ten opzichte van het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer omdat dezelfde normwaarde die voorheen voor een ‘inrichting’ gold nu niet voor elke losse activiteit geldt, maar voor een samenstel van activiteiten.

In combinatie met de beschikbare gemeentelijke afwegingsruimte, waarop later zal worden ingegaan, zijn de standaardwaarden voor de geluidimmissie in principe toereikend om voor elke situatie te voorzien in een evenwichtige belangenafweging en in passende geluidregels voor activiteiten. Naast deze standaard geluidnormen kende het Activiteitenbesluit milieubeheer een aantal afwijkende geluidnormen, waarvan een 5 dB(A) hogere waarde op bedrijventerreinen en een 5 dB(A) lagere waarde voor agrarische activiteiten. Die afwijkende normen zijn in dit besluit gecontinueerd door de mogelijkheid te bieden aan het bevoegd gezag om in het omgevingsplan voor bedrijventerreinen respectievelijk agrarisch gebieden andere standaardwaarden toe te passen. Deze mogelijkheid is expliciet gemaakt om zo drempel en motiveringslast voor toepassing daarvan te beperken. Anders dan onder het Activiteitenbesluit milieubeheer gaat het voor agrarische activiteiten om een gebiedsnormering en niet om een activiteitgebonden normering. De lagere waarde geldt dus ook voor niet-agrarische bedrijven in een aangewezen agrarisch gebied, tenzij de gemeente voor dat bedrijf een apart geluidregime vaststelt.

In dit besluit is, als instructieregel over het omgevingsplan, voor de piekgeluiden (LA_max) afkomstig van activiteiten een (deels) andere geluidnormering opgenomen dan die voorheen in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening was vastgelegd.

Een van de belangrijkste redenen voor de normering van piekgeluiden is hoofdzakelijk de bescherming tegen slaapverstoring. Deze bescherming is in het algemeen niet nodig gedurende de dagperiode. Onder het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer was ook al bepaald gedurende de dagperiode de normstelling voor piekgeluiden niet van toepassing was op laad- en losactiviteiten. Ook voor agrarische bedrijven die niet in glastuinbouwgebied lagen, waren deze grenswaarden niet van toepassing op het in- en uitrijden van landbouwtractoren of motorrijtuigen. Om redenen van vereenvoudiging bevat dit besluit geen algemeen geldende normen meer voor piekgeluiden in de dagperiode. De gedurende een dagperiode optredende piekgeluiden leiden normaliter ook niet tot schrikreacties die een normering van deze piekgeluiden nodig maken. Voor zover gemeenten het nodig achten om geluidgevoelige gebouwen ook overdag te beschermen tegen piekgeluiden, kunnen zij dat in het omgevingsplan regelen.

Uit onderzoek7. is gebleken dat gebeurtenissen waarbij het geluidniveau relatief langzaam toe- en afneemt (zoals bij weg-, spoor- en vliegverkeer) minder slaapverstoring veroorzaken dan piekgebeurtenissen waarbij het geluid snel stijgt (zoals bij metaalbewerking). De mate van slaapverstoring is minder afhankelijk van de hoogte van het geluidniveau dat uiteindelijk maximaal wordt bereikt. Normering van piekgebeurtenissen zou moeten voorkomen dat het geluidniveau in de slaapkamer hoger wordt dan 55 dB(A) SEL (Sound Exposure Level), boven welke waarde slaapverstoring kan optreden.

De grenswaarden voor het langtijdgemiddelde geluidniveau (waarin ook alle piekgeluiden zijn opgenomen) bieden in de meeste gevallen voldoende bescherming tegen slaapverstoring. Dat is niet het geval als maar af en toe geluidgebeurtenissen optreden, wat soms voorkomt. Dan kan de SEL-waarde in woningen wel hoger worden dan 55 dB(A). Dat wordt voorkomen door het stellen van een grenswaarde van 65 dB(A) op de gevel (dan wel de begrenzing van de locatie waar een woonwagen of de drijvende woonfunctie is toegelaten) voor het maximale geluidniveau (L_A,max) van gebeurtenissen in de nachtperiode. Voor de avondperiode is eveneens de bescherming tegen slaapverstoring als maatgevend gesteld en geldt een grenswaarde van 65 dB(A).

Voor piekgeluiden met een relatief lage stijgsnelheid van het geluid is de grenswaarde voor de avond- en nachtperiode gesteld op 70 dB(A). Om praktische redenen is in dit besluit bepaald dat die grenswaarde uitsluitend geldt voor piekgeluiden die worden veroorzaakt door transportactiviteiten, waarbij de toe- en afname van het geluidniveau wordt veroorzaakt door het bewegen van de geluidbron. Voor alle andere piekgeluiden geldt de norm van 65 dB(A).

Als instructieregel is opgenomen de regel dat in het omgevingsplan rekening gehouden wordt met het geluid door activiteiten op geluidgevoelige gebouwen. Het kan daarbij gaan om verschillende situaties:

Als weerslag daarvan zal het omgevingsplan eisen stellen aan de geluidbelasting op geluidgevoelige gebouwen bij de uitvoering van die geluidbelastende activiteiten.

In het omgevingsplan zal in beginsel geregeld worden dat de activiteit zo wordt verricht dat wordt voldaan aan de geluidwaarden uit dit besluit of andere door de gemeente vast te stellen geluidwaarden. Als onderdeel van het omgevingsplan gelden deze waarden rechtstreeks voor degene die een activiteit verricht. Hierdoor is voor bedrijven, bevoegd gezag en derden in het omgevingsplan af te lezen en daardoor voldoende duidelijk aan welke geluideisen een bedrijf moet voldoen. Dit geeft rechtszekerheid. Het bedrijf draagt er vervolgens zorg voor dat zijn activiteiten niet leiden tot een overschrijding van de immissienormen uit het omgevingsplan op de gevels van nabijgelegen geluidgevoelige gebouwen of, voor een woonwagen of drijvende woonfunctie, op de begrenzing van de locatie waar het gebouw is toegelaten.

Een gemeente kan alleen activiteiten op haar eigen grondgebied reguleren. Ook als de gevolgen van de activiteit optreden buiten de gemeentegrenzen is de gemeente waar de activiteit verricht wordt verantwoordelijk voor het opnemen en handhaven van de immissiewaarden.

Niet in alle gevallen zullen de standaardwaarden voor een activiteit leiden tot het gewenste evenwicht tussen beschermen en benutten op een bepaalde locatie. De gemeente kan dan gemotiveerd kiezen voor andere waarden of zelfs afzien van het stellen van waarden.

Het vaststellen van lagere waarden kan bijvoorbeeld aan de orde zijn in of nabij een rustige woonwijk, waar de gemeente van oordeel zou kunnen dat de standaardwaarden te hoog zijn voor de bedrijven die daar toegelaten zijn. Een lagere waarde kan daarbij bijvoorbeeld bijdragen aan het borgen van de akoestische kwaliteit op de gevels van woningen en van de buitenruimte bij woningen, zonder gedetailleerd te bepalen welke typen bedrijvigheid op een bepaalde locatie in of nabij een woonwijk zijn toegestaan. Ook kan het vaststellen van lagere waarden gewenst zijn in verband met cumulatie (zie volgende sectie). Als in de nabijheid van geluidgevoelige gebouwen activiteiten zijn of worden toegelaten die meer geluidbelasting veroorzaken dan de standaardwaarden kan de gemeente ervoor kiezen om een hogere waarde vast te stellen. Aan hogere waarden zal vooral in gemengde gebieden soms behoefte bestaan. Dit is anders dan onder het oude recht geen aparte procedure, maar verloopt op dezelfde wijze als het vaststellen van standaardwaarden. Wel moet bij het vaststellen van hogere waarden dan de standaardwaarden onderbouwd worden dat die hogere waarden, gegeven de concrete omstandigheden, een aanvaardbare situatie opleveren en dat de grenswaarden binnen geluidgevoelige gebouwen niet overschreden worden. De kwaliteit van de uitwendige scheidingsconstructie en de ligging van geluidgevoelige ruimten binnen het gebouw bepalen bij welke geluidemissie op de gevel nog een binnenwaarde van 35 dB(A) bereikt kan worden. In het omgevingsplan stelt de gemeente vervolgens immissiewaarden op de gevel vast, die zich laten handhaven op dezelfde wijze als de standaardwaarden. De toets aan de binnenwaarde is niet van toepassing bij woonwagens, drijvende woonfuncties, als onevenredig ingrijpende maatregelen aan de gevel nodig zouden zijn of als de eigenaar van het gebouw weigert mee te werken. Dat laat onverlet dat ook in deze gevallen het geluidniveau aanvaardbaar moet zijn.

Ook kan het zijn dat de dosismaat van de standaardwaarden niet past bij de activiteit. Zo zou bijvoorbeeld voor een activiteit die vooral laagfrequent geluid emitteert een normering in dB(C) beter passend kunnen zijn dan de standaardwaarden die in dB(A) zijn uitgedrukt. In een dergelijk geval kan het bevoegde bestuursorgaan kiezen voor een andere waarde om te voldoen aan de norm dat het geluidniveau aanvaardbaar is. Onder het oude recht bestond die mogelijkheid ook al bij het stellen van maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften. Die mogelijkheden blijven er overigens in het nieuwe stelsel, zoals beschreven in de sectie ‘omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit en maatwerkvoorschriften’. Anders dan voorheen kunnen dergelijke regels ook vooraf voor een bepaald type activiteiten worden vastgesteld.

Twee mogelijke aanvullende regelingen worden expliciet in het besluit genoemd. Ten eerste de mogelijkheid om aanvullend op de standaardwaarden ook een waarde op te nemen voor piekgeluiden (L_Amax) gedurende de dagperiode. Ten tweede een regeling voor in het omgevingsplan aangewezen festiviteiten (zoals bevrijdingsfestivals op 5 mei) en andere festiviteiten gedurende maximaal twaalf etmalen. De gemeente kan daarmee bepalen dat de standaardwaarden en de grenswaarden voor in- en aanpandige gebouwen niet gelden tijdens festiviteiten en daarmee de bestaande regeling uit het Activiteitenbesluit milieubeheer continueren.

Het besluit biedt ook de mogelijkheid om geen waarden voor de geluidimmissie in het omgevingsplan op te nemen. In plaats van dergelijke waarden zou dan wel gebruik gemaakt kunnen worden van gebruiksregels. Dat laatste kan bijvoorbeeld nuttig zijn als het omgevingsplan activiteiten toelaat die niet dagelijks of continu geluid produceren. Verwacht mag worden dat gemeenten tot het oordeel zullen komen dat waarden voor de geluidimmissie per (deel van het) etmaal niet passen bij deze activiteiten, ook met het oog op de handhaafbaarheid van dergelijke waarden. Aan de regel dat het omgevingsplan erin voorziet dat het geluid door een activiteit op geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is kan een gemeente voor dergelijke activiteiten bijvoorbeeld voldoen door het stellen van gebruiksregels. Enkele voorbeelden daarvan zijn:

Gebruiksregels kunnen overigens ook nuttig zijn in combinatie met waarden, bijvoorbeeld voor het reguleren van zogenoemde incidentele of afwijkende bedrijfssituaties. Naast de waarden voor de hoofdactiviteit kunnen hogere waarden worden gesteld voor incidentele of afwijkende activiteiten, in combinatie met regels over de duur van de activiteiten of het treffen van maatregelen.

Een andere mogelijke toepassing van deze flexibiliteitsbepaling is een overgangsregeling voor geluidgevoelige gebouwen en die nog niet gerealiseerd zijn. De gemeente kan dan waarden opnemen die pas van toepassing zijn op het moment dat de bijvoorbeeld woonbebouwing feitelijk aanwezig is.

Als de bestuurlijke afweging voor de locatie heeft geleid tot de conclusie dat activiteiten anders gereguleerd moeten worden dan met de standaardwaarden, worden alternatieve waarden of regels in het omgevingsplan opgenomen. Ook die normen gelden voor individuele activiteiten.

Artikel 5.59 roept de vraag op hoe een gemeente kan en moet omgaan met cumulatie. De hoofdregel ziet immers op ‘activiteiten’ en de standaardwaarden zien op het geluid door een ‘activiteit’. Het is mogelijk dat op een bepaalde locatie meerdere activiteiten, die op zichzelf aan de standaardwaarden voldoen, door cumulatie leiden tot een situatie waarin de vraag opkomt of er nog sprake is van een aanvaardbaar geluidniveau op een geluidgevoelig gebouw.

De regel om ‘rekening te houden’ met het geluid door activiteiten behelst een opdracht om cumulatie, waar mogelijk, te voorkomen. Bij bedrijventerreinen kan bijvoorbeeld de immissie op omliggende geluidgevoelige gebouwen beperkt gehouden worden door aan de rand van het bedrijventerrein relatief lichte activiteiten toe te laten en alleen in het hart meer hinderlijke activiteiten. In paragraaf 3.3 van deze toelichting wordt hier nader op ingegaan. Specifiek om cumulatie op bedrijventerreinen te kunnen beheersen is in dit besluit de mogelijkheid opgenomen om de geluidwaarden te laten gelden op een kortere afstand van de activiteit dan de plaats de gevel van het dichtstbijzijnde geluidgevoelige gebouw of de begrenzing van de locatie waar de dichtstbijzijnde woonwagen of drijvende woonfunctie is toegelaten.

Situaties waarin cumulatie toch optreedt zijn nagenoeg altijd bekend bij de gemeente. Het is dan aan de gemeente om een beleidsmatige aanpak te formuleren voor de overbelasting. Daarbij heeft een gemeente grote beoordelingsvrijheid. Er is voor gemeenten niet één juiste oplossing om cumulatie te regelen. De aanpak is afhankelijk van factoren als het type emissies, het aantal blootgestelden, het aantal bronnen, het type bronnen enzovoort.

Een mogelijke maatregel is het opnemen van een lagere waarde voor de geluidimmissie dan de standaardwaarde, opdat de cumulatieve immissie aanvaardbaar blijft, of het opnemen van gebruiksregels. Maar een gemeente kan ook andersoortige maatregelen treffen, bijvoorbeeld afspraken maken met de betrokken bedrijven en burgers, ontwikkelingen realiseren die de overbelasting terugdringen of maatwerkvoorschriften stellen.

Als de opgave zich niet laat oplossen met enkele gerichte waarden voor de immissies, regels over de emissies of maatwerkvoorschriften zou een gemeente ook een intensievere benadering kunnen kiezen. Zo zou de gemeenteraad een omgevingswaarde kunnen vaststellen voor het geluidniveau op een bepaald deel van het grondgebied. Als daar niet aan voldaan wordt of dreigt niet aan voldaan te worden, is het college van burgemeester en wethouders vervolgens verplicht een programma op te stellen en maatregelen als de bovengenoemde voor te stellen.

Het voorstel voor de Aanvullingswet geluid zal overigens nog ander instrumentarium voor een intensieve benadering bieden. Voor industrieterreinen waar zogenoemde ‘grote lawaaimakers’ gevestigd zijn of kunnen worden, zullen gemeenten geluidproductieplafonds moeten vaststellen. Geluidproductieplafonds begrenzen de geluidruimte voor een industrieterrein als geheel, dus niet per bedrijf of activiteit. Voorzien is verder dat gemeenten bevoegd zullen zijn om ook voor andere (bedrijven)terreinen die geluidhinder kunnen veroorzaken geluidproductieplafonds vast te stellen. De naleving van de gestelde geluidproductieplafonds zal gewaarborgd worden via monitoring en verslaglegging.

De gebruiksregels in het omgevingsplan voor de geluidbelasting, behorende bij een functie die geluidproducerende activiteiten mogelijk maakt, worden in acht genomen door degene die de activiteit verricht. De ruimtelijke afweging heeft immers al eerder plaatsgevonden; bij de invulling en uitvoering ervan is niet nogmaals sprake van bestuurlijke afwegingsruimte. Mocht in een concreet geval blijken dat een bedrijf uiteindelijk toch niet goed uit de voeten kan met de vastgelegde gebruiksregels, dan kan dat specifieke bedrijf eventueel een vergunning voor het afwijken van het omgevingsplan aanvragen. Het college van burgemeester en wethouders zal dan beoordelen of het geluidniveau nog steeds aanvaardbaar is. Op het verlenen van zo'n vergunning zullen de bovenbeschreven instructieregels van overeenkomstige toepassing zijn.

Ook zou de gemeente er zelf voor kunnen kiezen om de mogelijkheid van maatwerkvoorschriften uit artikel 4.5 van de wet van toepassing te verklaren op de geluidregels in het omgevingsplan. Voor het verlenen van aanvullende geluidruimte biedt dit materieel dezelfde mogelijkheden als de vergunningverlening voor een afwijkactiviteit; het maatwerkvoorschrift moet ook voldoen aan de instructieregels van dit besluit. Met een maatwerkvoorschrift kunnen echter ook aanvullende voorschriften gesteld worden als bij een activiteit onverwacht geluidbelasting optreedt die voldoet aan de gestelde immissiewaarden of regels, maar in de omgeving niet als aanvaardbaar wordt beschouwd.

Met de in het omgevingsplan opgenomen immissienormen wordt rekening gehouden bij het beoordelen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit, zoals beschreven in paragraaf 11.6.1.3 van deze toelichting onder ‘Significante milieuverontreiniging’.

Verder zijn de instructieregels die geen flexibiliteit kennen ook van toepassing verklaard als beoordelingsregel voor de milieubelastende activiteit of instructieregel over de in de vergunning op te nemen voorschriften. Dit waarborgt enerzijds dat met een omgevingsvergunning geen geluidemissies worden toegestaan die langs de weg van het omgevingsplan niet toelaatbaar zijn en anderzijds dat de beperkingen aan de bestuurlijke afwegingsruimte ook doorklinken bij de vergunningverlening.

In enkele gevallen geldt wel de hoofdregel dat de geluidbelasting aanvaardbaar moet zijn, maar worden geen waarden gesteld:

Bij de vraag of het geluidniveau op een bepaalde locatie aanvaardbaar is, wordt wel rekening gehouden met dergelijk geluid. Voor onversterkt menselijk stemgeluid zijn kwantitatieve waarden in het algemeen minder geschikt. Om erin te voorzien dat het geluid op geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar is, kan de gemeente dit geluid wel reguleren op andere wijze, bijvoorbeeld door gebruiksregels op te nemen in het omgevingsplan.

Het belang om steeds snel op actuele (nood)situaties te kunnen inspelen is zo groot dat het niet wordt toegestaan om de inzet van voertuigen voor hulpverlening of van traumahelikopters te reguleren, noch met waarden, noch met regels. Wel brengt artikel 5.59 mee dat vooraf afgewogen wordt of een brandweerkazerne of een ziekenhuis in de nabijheid van woningen gevestigd kan worden — of andersom: dat woningen in de nabijheid van dergelijke voorzieningen toegelaten kunnen worden.

Voor windturbines, buitenschietbanen en kleiduivenbanen zijn in dit besluit de specifieke geluidnormen uit het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer overgenomen. Gezien de aard van deze geluidbronnen wordt een andere dosismaat gehanteerd dan de dB(A). Ook hiervoor geldt de instructieregel om deze geluidimmissienormen op te nemen in het omgevingsplan zodat deze regels gaan gelden voor wie deze activiteiten uitvoert en bescherming geboden wordt bij geluidgevoelige gebouwen. Ook hier geldt dat het omgevingsplan andere immissienormen kan stellen dan die welke in dit besluit zijn gesteld. Dat geldt echter niet voor militaire schietbanen. Voor windturbines is de mogelijkheid om andere normen te stellen geclausuleerd gezien het nationale belang van deze voorzieningen.

Spoorwegemplacementen zijn in de spoorwegwetgeving onderdeel van het hoofdspoor. Voor de toepassing van de Wet milieubeheer, zoals voor geluid en externe veiligheid, waren emplacementen ‘inrichtingen’ en vielen zij onder andere geluidregels dan het op het emplacement aansluitende spoor. Onderzocht wordt nog welke instructieregels het meest passend zijn met het oog op bescherming van de gezondheid in de omgeving van emplacementen tegen geluid. Deze regels zullen naar huidig inzicht met het Aanvullingsbesluit geluid worden ingevoegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving.

De boven beschreven mogelijkheden zijn hierna samengevat en in figuur 8.6 schematisch weergegeven.

Ter invulling van de norm ‘aanvaardbaar’ moet de gemeente een keuze maken uit de opties die het besluit biedt. Als standaardoptie worden standaardwaarden aangeboden, maar de gemeente kan gemotiveerd kiezen uit twee alternatieve opties en drie aanvullende opties. Vooral — maar niet alleen — bij de optie ‘geen waarden’ kan gebruik gemaakt worden van de optie tot het stellen van (gebruiks)regels over activiteiten.

De standaardwaarden kunnen voor bijzondere locaties verlaagd of verhoogd worden. Voor de geluidimmissie door activiteiten op bestaande drijvende woonfuncties gelden verhoogde standaardwaarden. De standaardwaarden kunnen buiten toepassing worden verklaard op dagen of dagdelen waarop er festiviteiten zijn.

Voor de volgende specifieke geluidgevoelige gebouwen en activiteiten geldt een uitzondering op de hoofdregel: