53.3 De boetepraktijk bij onverzekerd rijden

Wie onverzekerd in een auto of ander motorrijtuig rondrijdt, riskeert een boete. Het Openbaar Ministerie schat dat zo’n 90.000 Nederlanders zonder verzeke- ring rondrijden.1 De verzekering is verplicht en heeft ten doel eventuele schade die met het voertuig wordt berokkend te kunnen vergoeden. Terecht dus dat overtredingen worden opgespoord en beboet.

Dat de boetepraktijk veel kritiek heeft gekregen en onderwerp is geworden van een vernietigend rapport van de Nationale ombudsman2, heeft alles te maken met de stringente manier waarop de overtredingen werden aangepakt. Niet alleen zijn de boetebedragen erg hoog en lopen ze bij aanmaningen in een zeer hoog tempo op3, ook heeft het Openbaar Ministerie naar het oordeel van de Nationale ombudsman onevenredig vaak het middel van gijzeling ingezet om betaling af te dwingen van boetes van verkeersovertredingen. Bij de inwerkingtreding van de Wet Mulder (Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften) in de jaren ’80 ging men ervan uit dat gijzelen alleen in uiterste noodzaak zou worden ingezet. In 2013 vroeg het OM evenwel in ruim 180.000 zaken de rechter om toestemming en in 2014 in 140.000 zaken (in 22.000 respectievelijk 41.000 zaken is daadwerkelijk tot gijzeling overgegaan).4 Er werden ook mensen gevangen gezet die wel wilden betalen, maar niet konden betalen en bij wie de gijzeling dus geen enkel doel diende. De Nationale ombudsman oordeelde dat deze praktijk een schending oplevert van het grondrecht op persoonlijke vrijheid.5 Nadat de Nationale ombudsman aan de bel had getrokken is in 2016 het aantal vorderingen teruggelopen tot 784 (van juli 2015-december 2016). Ik schrijf deze paragraaf gemakshalve in de verleden tijd, maar de problemen zijn nog lang niet allemaal de wereld uit6 en de boetes zijn zelfs na het verschijnen van het kritische rapport verhoogd van 400 naar 600 euro.7

In het rechtssociologisch onderwijs aan de UvA gebruiken we deze casus om te demonstreren hoe een uitvoeringspraktijk kan doorschieten en – in een democratische rechtsstaat als de hedendaagse Nederlandse rechtsstaat – zelfs kan leiden tot schending van mensenrechten. Ook besteden we aandacht aan de oorzaken daarvan, die de Nationale ombudsman als volgt verwoordt: ‘Het ge- hele invorderingstraject overziend, is de Nationale ombudsman van mening dat het systeemdenken bij de RDW en het CJIB overheersend is geweest, mede gevoed door de focus van het OM en het ministerie van V&J op efficiëntie, met volledige invordering als gewenst resultaat. Veelal werd met een juridische bril naar de verzoeken van burgers gekeken, zonder te kijken naar de persoon en zijn persoonlijke omstandigheden. De belangen van de burger zijn hierdoor uit het zicht geraakt waardoor veel burgers verder in de problemen zijn gekomen.’8

In deze uitvoeringspraktijk is sprake van systeem-level bureaucratie in optima forma:9 via registervergelijking controleert de RDW alle kentekens met de gegevens van de autoverzekeraars. Op deze wijze controleert de RDW meerdere keren per jaar of auto’s een geldige verzekering of APK hebben. Daardoor kan het voorkomen dat vervolgens bij het CJIB volautomatisch een boete uit de computer komt rollen, ook al stond op het moment van de overtreding de auto al enige maanden ongebruikt in de schuur of was de auto na een ongeval in het buitenland op de schoothoop beland. Er komt vrijwel geen ambtenaar van vlees en bloed meer aan te pas.

Als je dit handhavingssysteem op een positieve manier zou willen benaderen, zou je kunnen zeggen dat er optimale rechtszekerheid heerst: het is immers mogelijk om in 100% van de overtredingen te handhaven. Die handhaving geschiedt op een uitzonderlijk neutrale, immers onpersoonlijke manier. Er is geen ruimte voor arbitraire machtsuitoefening door ambtenaar. Zo is er bijvoorbeeld geen sprake van etnische profilering; de computer is kleurenblind. Alle gevallen worden gelijk behandeld. Maar precies daarin schuilt het probleem: niet alle gevallen zijn gelijk en om ongelijke gevallen ongelijk te behandelen heb je systemen (beter nog: mensen) nodig die kunnen afwijken van de hoofdregel. Dit ontbrak in het systeem. In dit systeem werden burgers louter vanuit een wantrouwend perspectief benaderd: een overtreder werd meteen tegemoet getreden als een rationele, eigenbelang nastrevende actor, een profiteur.