6.3.1 Algemeen

Artikel 54 lid 2 Gw voorziet in de mogelijkheid om bepaalde categorieën strafrechtelijk veroordeelden uit te sluiten van het (actieve) kiesrecht.1 Ook hier geldt, op basis van artikel 56 Grondwet, dat hetzelfde uitsluitingsregime geldt voor het passieve kiesrecht.2 Deze enkele uitsluitingsgrond staat in sterk contrast met het grote aantal gronden dat in het verleden kon worden gebruikt om burgers van het kiesrecht uit te sluiten.3 De beperking van de uitsluitingsgronden in 1983 werd ingegeven door het feit dat het kiesrecht een plek had verworven in artikel 4 Gw en zich dus had ontwikkeld tot een volwaardig grondrecht. Beperkingen op het kiesrecht kregen daardoor expliciet het karakter van grondrechtbeperkingen, waarmee voorzichtig moest worden omgesprongen. Bij de parlementaire behandeling van artikel 54 lid 2 Gw gingen daarom zelfs stemmen op om de uitsluitingsgronden in het geheel te schrappen.4 Daar werd tegenin gebracht dat van burgers een zeker verantwoordelijkheidsbesef verwacht mag worden bij het uitoefenen van het kiesrecht, dat immers ook het adequaat functioneren van de overheidsorganen tot doel heeft. Om deze reden werd besloten de uitsluitingsgronden te beperken, maar bleef er niettemin ruimte om enkele groepen het kiesrecht te ontnemen. De overgebleven uitsluitingsmogelijkheden achtte de regering ‘verantwoord in het licht van de belangrijke functie van het kiesrecht voor het functioneren van de staatsinstellingen’.5

Met de grondwetsherziening van 1983 werd het aantal uitsluitingsgronden tot twee teruggebracht. Naast de nu nog bestaande mogelijkheid om bepaalde groepen strafrechtelijk veroordeelden van het kiesrecht uit te sluiten, ging het om de uitsluiting van personen die wegens een geestelijke stoornis onder curatele waren gesteld. Deze tweede grond werd in 2008 alsnog uit de Grondwet geschrapt. De wijziging volgde op een uitspraak van de ABRvS, in een zaak die was aangespannen door een onder curatele gestelde appellant die daarmee van het kiesrecht was uitgesloten. De zaak draaide om de vraag of de uitsluiting van curandi een onredelijke beperking van artikel 25 aanhef en onder b IVBPR vormde.6 De Afdeling wees op de problematische aspecten van het geldende uitsluitingsregime. In zijn algemeenheid kon weliswaar niet gezegd worden dat het uitsluiten van curandi strijdig is met artikel 25 IVBPR, maar in concrete gevallen kon uitsluiting wel onredelijk zijn.7 In dat oordeel speelde de omstandigheid dat in een concreet geval van ondercuratelestelling geen onderzoek werd verricht naar de wenselijkheid van uitsluiting van het kiesrecht, een grote rol. Waar de grondwetgever de uitsluiting aan de ondercuratelestelling had verbonden om de noodzaak van een beoordeling per geval weg te nemen, 8was de onmogelijkheid van een individuele beoordeling de Afdeling dus juist een doorn in het oog.9 In lijn met de uitspraak van de Afdeling was overigens de opvatting van het EHRM in een latere zaak tegen Hongarije, waarin de vraag centraal stond of het onder artikel 3 Protocol 1 EVRM geoorloofd is om curandi categorisch het kiesrecht te ontnemen.10 Ook het Hof beantwoordde deze vraag ontkennend en gaf daarbij aan dat een ‘individualised judicial evaluation’ vereist was om de proportionaliteit van de beperking te rechtvaardigen. De uitspraak laat de nauwe samenhang zien tussen het kiesrecht en het discriminatieverbod. Hoewel de klacht in essentie neerkwam op discriminatie wegens een geestelijke beperking, waardoor een beoordeling onder artikel 14 EVRM (al dan niet in combinatie met artikel 3 Protocol 1 EVRM) wellicht meer voor de hand had gelegen, incorporeerde het Hof het discriminatieverbod volledig in artikel 3 Protocol 1.11

In plaats van het invoeren van een individuele afweging bij iedere ondercuratelestelling, waarop de Afdeling had gezinspeeld, leidde de uitspraak van de Afdeling tot het afschaffen van de uitsluitingsgrond.12 Een individuele afweging had niet de voorkeur van de regering, omdat dat volgens haar een ‘onnodige en disproportionele belasting van de rechterlijke macht’ zou betekenen.13 Bij het invoeren van dit systeem zou van de op dat moment 20.000 curandi beoordeeld moeten worden of zij al dan niet over het kiesrecht moesten beschikken.14 Daarnaast vertrouwde de regering op ‘feitelijke selectie’: curandi die aangaven te willen deelnemen aan de verkiezingen, moesten daartoe in staat geacht worden, terwijl diegenen die er niet toe in staat zouden zijn, deze wens ook niet te kennen zouden geven.15 In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wees de regering op het grondrechtelijke karakter van het kiesrecht, dat aan iedere Nederlander van 18 jaar en ouder moet toekomen. Zij merkte op dat de groep van onder curatele gestelden de enige overgebleven personen waren die niet mochten deelnemen aan de verkiezingen omdat zij het kiesrecht niet op verantwoorde wijze zouden kunnen uitoefenen.16 Sinds 1983 was de maatschappelijke positie van curandi veranderd: ondercuratelestelling wegens geestelijke stoornis betekende niet langer noodzakelijkerwijs dat men ervan uitging dat de curandus per definitie zijn eigen belangen niet kon behartigen.17 Daarnaast wees de regering op de wrange situatie dat zwaarder geestelijk gestoorden soms niet onder curatele gesteld hoefden te worden, omdat zij in het geheel niet meer deelnamen aan het maatschappelijk verkeer, en zij dus gewoon konden stemmen, terwijl aan de ‘lichtere gevallen’ deze maatregel wel werd opgelegd en hen dus wel het kiesrecht werd ontnomen. In het licht van deze ‘paradox van het kiesrecht’ achtte de regering het onderscheid tussen curandi en andere geestelijk gestoorden niet langer verdedigbaar.18

De eerdere uitspraak van de Afdeling noch de uitspraak van het EHRM in de zaak tegen Hongarije gaf tot deze ommezwaai aanleiding. Zij onderstreepten immers dat het uitsluiten van curandi niet problematisch was, zo lang dat maar niet categorisch gebeurde. De regering had weliswaar nog overwogen om een systeem van individuele rechterlijke beoordeling in te voeren, maar had daarvan afgezien. Wat dat betreft kent Nederland aan het algemeenheidsaspect van het kiesrecht een grotere waarde toe dan zij naar (inter)nationaal recht verplicht is te doen. Met het schrappen van de uitsluitingsgrond voor curandi wiste de wetgever bovendien, afgezien van het noodzakelijke leeftijdsvereiste, de laatste sporen uit van het idee dat het kiesrecht slechts is voorbehouden aan diegenen die een verantwoorde keuze kunnen maken. ‘De vraag of iemand verantwoordelijk met dit recht kan omgaan, moet bij de toekenning geen rol spelen’, aldus de regering in de memorie van toelichting bij het voorstel.19