3.7.3 Beginsel van effectieve rechtsbescherming

Het beginsel van effectieve rechtsbescherming is een algemeen beginsel van Unierecht dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke tradities van de lidstaten en eveneens is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het EVRM.1 Het beginsel houdt in dat particulieren in staat moeten zijn om rechten die zij aan het Europese recht ontlenen voor de rechter in te roepen.2 Oorspronkelijk is het beginsel in de jurisprudentie van het Hof van Justitie ontwikkeld.3 Het beginsel van effectieve rechtsbescherming is inmiddels ook terug te vinden in artikel 47 van het Eu-handvest van de Grondrechten: eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.4

Een eerste vraag die in deze paragraaf wordt behandeld is bij welke rechter een particulier terecht kan om de aan het Eu-recht ontleende rechten te effectueren: de Europese rechter - het Gerecht en het Hof van Justitie - of de nationale rechter. In dat kader is van belang dat het Hof van Justitie meerdere keren heeft overwogen dat het EG-verdrag (thans het vwEu) een volledig systeem van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen.5 Dit houdt in dat voor zover op grond het VWEU tegen handelingen van de Europese instellingen geen rechtsbescherming bij de Europese rechter openstaat,6 de nationale rechters - indien deze handelingen door nationale instanties worden uitgevoerd - op grond van het beginsel van loyale samenwerking in de hoedanigheid van 'juges de droit commun'7 worden gezien als de aangewezen instanties om die effectieve rechtsbescherming te bieden.8 Het Hof van Justitie heeft in het arrest Zwartveld overwogen dat de nationale rechter tot taak heeft te waken over de toepassing en de eerbiediging van het gemeenschapsrecht in de nationale rechtsorde.9 Inmiddels is dit ook gecodificeerd in artikel 19, eerste lid, van de VEU: de lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren. Het beginsel van effectieve rechtsbescherming geldt derhalve zowel op Europees als nationaal niveau.10

Opdat de nationale rechter daadwerkelijk rechtsbescherming kan bieden, is onder meer voorzien in een prejudiciële procedure.11 Deze procedure maakt het mogelijk dat de nationale rechter het Hof van Justitie om uitlegging van het Eu-recht kan verzoeken; de hoogste rechter is daartoe verplicht.12

Het uitgangspunt dat het EG-verdrag (thans: het vwEu) een volledig systeem van rechtsmiddelen in het leven heeft geroepen, heeft tot de jurisprudentie geleid dat voor zover natuurlijke of rechtspersonen wegens de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 263 VWEU geen rechtstreeks beroep kunnen instellen tegen Europese handelingen van algemene strekking, zij voor de nationale rechter de ongeldigheid van dergelijke handelingen moeten kunnen inroepen in een procedure tegen iedere beschikking of enigerlei andere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een Europese handeling van algemene strekking wordt toegepast.13 Uit het arrest Universitilt Hamburg volgt dat dit ook mogelijk moet zijn ten aanzien van Commissiebeschikkingen die als grondslag dienen voor het nationale besluit dat bij de nationale rechter wordt bestreden.14 De geldigheid van Commissiebeschikkingen kan bij de nationale rechter echter niet worden aangevochten, wanneer niet, of niet tijdig gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om een beroep tot nietigverklaring bij de Europese rechter in te stellen.15 Voor zover geen beroep tot nietigverklaring is ingesteld, dient daarbij wel komen vast te staan dat zonder twijfel beroep mogelijk was geweest bij de Europese rechter.16 Indien op basis van het voorgaande de geldigheid van een Europese handeling bij de nationale rechter ter discussie kan worden gesteld en de nationale rechter twijfelt aan deze geldigheid, mag hij de desbetreffende handeling niet zelf ongeldig verklaren.17 In dat geval dient hij de geldigheidsvraag door middel van een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie voor te leggen.18

Indien Europese subsidieregelingen door nationale uitvoeringsorganen worden uitgevoerd en in dat kader allerlei beslissingen ten aanzien van de eindontvanger van de Europese subsidie worden genomen, vindt de rechtsbescherming op nationaal niveau plaats. Dit brengt ons bij de tweede vraag die in deze paragraaf centraal staat: aan welke eisen moet de rechtsbescherming bij de nationale rechter op grond van het beginsel van effectieve rechtsbescherming voldoen?

In de Europese subsidieregelgeving zijn niet veel eisen neergelegd die worden gesteld aan de rechtsbescherming door de nationale rechter.19 Vandaar dat de nationale rechter in procedures het nationale procesrecht toepast. Bij de toepassing van het nationaal procesrecht in zaken waarin het Eu-recht een rol speelt, geldt - als gezegd - dat moet zijn voldaan aan de in de vorige paragraaf besproken beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Naast deze twee beginselen geldt wat de toepassing van het nationaal procesrecht betreft ook het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Dit betekent dat het nationaal procesrecht niet mag afdoen aan het recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming.20 Werd het beginsel van effectieve rechtsbescherming oorspronkelijk beschouwd als een uitwerking van het effectiviteitsvereiste,21 in het arrest Alassini krijgt de toetsing aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming en het doeltreffendheidsvereiste elk een eigen focus.22

Het beginsel van effectieve rechtsbescherming vereist in de eerste plaats dat er een daadwerkelijke toegang tot de nationale rechter bestaat om de rechten die aan het Eu-recht worden ontleend te effectueren.23 Dit betreft een formele eis die bijvoorbeeld ertoe kan leiden dat een lidstaat de nationale kring van beroepsgerechtigden moet verruimen.24 Voorts dient de nationale rechter de nationale regels van procesrecht zoveel mogelijk zodanig uit te leggen en toe te passen dat natuurlijke en rechtspersonen in het kader van beroepen tegen nationale maatregelen, kunnen opkomen tegen Europese handelingen die daaraan ten grondslag liggen.25 Dit is slechts anders indien zonder twijfel beroep mogelijk was geweest bij de Europese rechter. Het voorgaande betekent echter nog niet dat de lidstaten rechtsmiddelen moeten creëren die in het nationale recht niet bestaan. Zo overweegt het Hof van Justitie in het arrest Rewe dat het EG-recht niet heeft willen voorzien in andere beroepsmogelijkheden voor de handhaving van het EG-recht dan die welke in het nationale recht al beschikbaar zijn.26 De latere arresten Borelli en Factortame e.a. illustreren echter dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming wel degelijk tot gevolg kan hebben dat beroep moet openstaan bij de nationale rechter, terwijl het nationale recht dat niet mogelijk maakt.27

Voormelde arresten laten zien dat het uit hoofde van het beginsel van effectieve rechtsbescherming verplicht kan zijn om een rechtsmiddel te creëren dat in soortgelijke nationale zaken niet bestaat Toetsing aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming is in de praktijk derhalve meer indringend dan een toetsing aan het gelijkwaardigheids- en effectiviteitsbeginsel.29 De jurisprudentie van het Hof van Justitie inzake het beginsel van effectieve rechtsbescherming heeft daarmee een grotere bres geslagen in de procedurele autonomie van de lidstaten.30 Uit het arrest Unibet blijkt wel dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming niet altijd vereist dat er in de rechtsorde van de lidstaat een zelfstandige beroepsmogelijkheid bestaat dat ten principale ertoe strekt de verenigbaarheid van nationale algemeen verbindende voorschriften met het Europees recht te onderzoeken.31 Voorwaarde daarbij is dat andere effectieve rechtsmiddelen, die niet ongunstiger zijn dan die welke gelden voor soortgelijke nationale vorderingen, het mogelijk maken een dergelijke verenigbaarheid incidenteel te beoordelen, hetgeen de nationale rechter dient na te gaan. Uit het arrest blijkt dat het in dat kader voldoende is indien de mogelijkheid bestaat om de verenigbaarheid van een nationaal algemeen verbindend voorschrift met het Eu-recht te onderzoeken in het kader van een verzoek om schadevergoeding bij de gewone rechter,32 dan wel in het kader van een beroep tegen een op basis van het nationale algemeen verbindend voorschrift genomen besluit.33 A contrario kan uit het arrest Unibet derhalve worden afgeleid dat de lidstaten moeten voorzien in een zelfstandig beroep tegen een nationale wettelijke regel die onverenigbaar is met het Unierecht, als er in de nationale rechtsorde geen andere (indirecte) rechtswegen bestaan waarin deze onverenigbaarheid incidenteel kan worden beoordeeld.34 De mogelijkheid dat een nieuwe rechtsingang moet worden gecreëerd, wordt uitdrukkelijk niet uitgesloten.35

Naast de eis dat een daadwerkelijke toegang tot de nationale rechter dient te bestaan, vloeien in de tweede plaats allerlei vereisten voort uit de in het beginsel van effectieve rechtsbescherming besloten liggende materiële eis dat de rechtsgang inhoudelijk zo moet zijn ingericht, dat de aan het Europese recht ontleende rechten daadwerkelijk geëffectueerd kunnen worden.36 Zo moet de termijn waarbinnen een procedure aanhangig kan worden gemaakt voldoen aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming37 en kan het beginsel tot een verschuiving in de bewijslast nopen.38 Daarnaast heeft het Hof van Justitie uit het beginsel van effectieve rechtsbescherming een verplichting tot motivering voor nationale bestuursorganen afgeleid met betrekking tot de besluiten die zij nemen, zodat de betrokken persoon in staat is om zijn rechten onder de best mogelijke omstandigheden te verdedigen.39

In de literatuur wordt veelal een onderscheid gemaakt tussen de toetsing van het nationaal procesrecht aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid enerzijds en aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming anderzijds.40 In deze opvatting is de toetsing aan de beginselen van gelijkwaardigheid en effectiviteit een mildere, omdat deze beginselen slechts minimumvereisten zouden stellen aan het nationale procesrecht en er alleen toe kunnen leiden dat het nationaal procesrecht buiten toepassing wordt gelaten.41 Het beginsel van effectieve rechtsbescherming vereist een indringender toets, zoals de reeds genoemde arresten Borelli, Factortame e.a. en Unibet laten zien. Het voorgaande betekent dat de toetsing van het nationaal procesrecht aan het effectiviteitsbeginsel enerzijds en het beginsel van effectieve rechtsbescherming anderzijds van elkaar moeten worden onderscheiden. Ook de jurisprudentie van het Hof van Justitie geeft hiervoor aanknopingspunten. Een voorbeeld uit de jurisprudentie biedt de zaak Verholen waarin het Hof van Justitie een regel van nationaal procesrecht zowel toetst aan het doeltreffendheidsbeginsel als aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming.42 Hoewel het Hof van Justitie in het arrest Pontin/Comalux de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in het beginsel van effectieve rechtsbescherming integreert door te overwegen dat de eerstgenoemde beginselen uitdrukking geven aan het laatstgenoemde beginsel,43 blijkt uit het arrest Alassini dat het beginsel van effectieve rechtsbescherming wel degelijk een zelfstandige betekenis heeft.44 De laatste benadering verdient de voorkeur, nu een toetsing aan de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid enerzijds en toetsing aan het beginsel van effectieve rechtsbescherming anderzijds, heel gemakkelijk tot andere uitkomsten kan leiden.45 Dit vindt zijn oorzaak in het feit dat in het bijzonder het doeltreffendheidsbeginsel een sterk instrumentele inslag heeft en ook grenzen kan stellen aan de rechtsbescherming, dan wel ten nadele van een justitiabele kan uitpakken.46De beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid zijn niet primair gericht op het bieden van effectieve rechtsbescherming, maar op het verzekeren van de volle werking van het Eu-recht.47 Doeltreffendheid speelt dan ook een grote rol bij de handhaving van bijvoorbeeld de Europese subsidieregelgeving en kan er bijvoorbeeld toe leiden dat grenzen worden gesteld aan de werking van het vertrouwensbeginsel bij de terugvordering van Europese subsidies waarmee zich onregelmatigheden hebben voorgedaan.48