4.2.2 De (on)afhankelijk positie en taakuitoefening van de toezichthoudende instanties

De bovengenoemde autoriteiten hebben nagenoeg alle de status van zelfstandige bestuursorganen (ACM, AFM, Bft, DNB en NZa) voor het houden markttoezicht. De Autoriteit woningcorporaties (Aw) en NVWa zijn dat niet, ondanks het feit dat hun naam wellicht anders doet vermoeden.

De kwalificatie van autoriteit is omwille van de politieke onafhankelijkheid.1 Het hiërarchisch niet ondergeschikt zijn aan een minister en geen onderdeel uitmaken van een ministerie is immers een kenmerk van een zelfstandig bestuursorgaan.2 De minister mag zich niet mengen in de behandeling van individuele gevallen, onder meer om ongewenste politieke beïnvloeding te voorkomen.3 De verantwoordelijkheid van de minister beperkt zich tot de bevoegdheden die de wet hem toekent.4 ‘Zij hebben zelfstandige taken en bevoegdheden die de wetgever direct aan hen heeft toebedeeld.’5 Volgens het algemene uitgangspunt zijn ministers en staatssecretarissen daar niet voor verantwoordelijk.6 Hier ligt een wezenlijk onderscheid met de rijksdiensten (en de Belastingdienst).

Voor het ‘onderbrengen’ van toezichthoudende taken bij een autoriteit kunnen meerdere redenen zijn, bijvoorbeeld internationale verplichtingen.7 De genoemde markttoezichthouders houden toezicht op de marktverhoudingen terwijl de rijksoverheid zelf ook als partij op die markt actief is.

Een autoriteit is verantwoordelijk voor het houden van toezicht in de volle breedte, namelijk voor alle drie de componenten: het verzamelen van informatie, het beoordelen en het interveniëren.8 Ook houden de autoriteiten zich bezig met uitvoering en het toezicht daarop. De handhavingsvariant van opsporing behoort niet tot de autoriteit. Dat is een exclusieve overheidstaak die voor economische delicten veelal door de FIOD – als onderdeel van de Belastingdienst – wordt afgehandeld.9

Bij de inspecties (ILenT en NVWa) ligt de onafhankelijkheid echter minder duidelijk. Zij vormen het toezichthoudende onderdeel van politieke bestuursorganen (ministeries van I en M, EZ, Financiën en Volksgezondheid, Welzijn en Sport).10 In tegenstelling tot de genoemde autoriteiten maken zij daarmee deel uit van (politieke) bestuursorganen die bevoegd zijn om te handhaven. Maar er behoren ook uitvoerende taken behoren toe. Een (rijks)inspectiedienst is om deze reden organisatorisch veelal direct onder de secretaris-generaal gepositioneerd. Dit geldt in elk geval voor zijn toezichthoudende taak.11 Als een inspectie ook belast is met uitvoeringstaken, moet er sprake zijn van een functionele scheiding tussen de toezichts- en uitvoeringstaken.12 Dit geldt ook voor de opsporingsfase waarvoor allerlei protocollen en of richtlijnen gelden om te komen tot een zuivere scheiding.13

De Belastingdienst is een uitvoerend onderdeel van het ministerie van Financiën. Volkomen onafhankelijk is de Belastingdienst niet van het ministerie. De inspecteur heeft in de uitvoering wel een zekere mate van onafhankelijkheid.14 Van oorsprong vervult hij een functie die te vergelijken met een rijksinspectie. Zijn rol is echter geleidelijk aan geëvolueerd tot een (onafhankelijke) uitvoerende rol ten dienste van de ontvanger.15 Die onafhankelijke positie is echter meer van functionele aard ten opzichte van de ontvanger.16 De inspecteur is de onafhankelijke kwaliteitsbewaker voor het uitvoerende proces van belastingheffing.17 Zijn onafhankelijke positie als toezichthouder en uitvoerder ligt in het fiscale domein nog minder duidelijk dan bij de inspecties. Ook binnen de Belastingdienst kan sprake zijn van de overgang naar de opsporingsfase.18 Dat onderzoek vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de Belastingdienst (art. 80 AWR).

De wettelijke taakuitoefening van rijksinspecties en Belastingdienst vallen onder verantwoordelijkheid van de desbetreffende ministers. Dat is bij autoriteiten niet het geval.19 Voor zowel autoriteiten als rijkstoezichthouders kan echter sprake zijn van meerdere handhavingssferen. Hoewel autoriteiten hun bestaansrecht ontlenen aan het uitvoeren van onafhankelijk nalevingstoezicht zijn er ook andere vormen van toezicht te onderkennen vanwege de uitvoerende taken. Voor de autoriteiten geldt overigens wel dat de opsporingssfeer buiten de eigen organisatie ligt: wat dat betreft is de sfeerovergang transparanter dan bij inspecties en de Belastingdienst. Voor het kunnen uitoefenen van het toezicht is de betreffende taak, en daarbij behorende bevoegdheden, bepalend.

Bij het verstrekken van gegevens vanuit een rijksdienst of rijksinspecties komen gegevens – die aanvankelijk onder verantwoordelijkheid van een minister lagen – onder de verantwoordelijkheid te liggen van een (onafhankelijk) zelfstandig bestuursorgaan met eigen verantwoordelijkheid. En omgekeerd.

Aan de reeds aangehaalde woorden van Ruimschotel dat de wereld van toezicht aan elkaar hangt,20 voeg ik toe dat er een complex netwerk aan relaties tussen toezichthouders is. Iedere toezichthouder heeft onderscheiden taken en verantwoordelijkheden en handelt vanuit eigen posities en belangen. En te midden van dit web zit de Belastingdienst verweven met een eigen rol.