3.2.2 De Franse tijd en de periode daarvoor

In de Franse tijd (begin 19^e eeuw) werd Nederland enkele jaren ingelijfd bij het Franse keizerrijk van Napoleon I (1810-1813). Ik kies voor deze periode als vertrekpunt voor de beschrijving van de historische ontwikkeling van de Nederlandse fiscale bestuurlijke boete. Deze keuze is arbitrair; het is mogelijk om verder terug te gaan in de geschiedenis of om juist een later moment te kiezen. Mijn keuze berust op de vaststelling dat er in de Franse tijd voor het eerst een deugdelijke codificatie heeft plaatsgevonden, die bovendien gecentraliseerd plaatsvond (op het niveau van de staat c.q. het land als geheel). Dat laatste was in de periode ervoor geenszins het geval.1 Voorts is van belang dat er in de periode na de Franse overheersing nog lange tijd (tot 1838) gebruik is gemaakt van de Franse wetten (Code Civil, Code Pénal). Bij het schrijven van onze ‘eigen’ wetboeken van strafrecht en burgerlijk recht is vervolgens in hoge mate gemodelleerd naar Frans voorbeeld.2 De daarin vervatte uitgangspunten en rechtsregels hebben een verstrekkende invloed gehad op hoe ons ‘nationale’ recht er uit is gaan zien.3

In de Franse tijd werden bijvoorbeeld enkele boetes ingevoerd, die erg leken op onze latere ‘ordeboeten’ of verzuimboetes. De belangrijkste kenmerken van die boetes waren de rechtstreekse verschuldigdheid uit de wet, het ontbreken van een schuldverband (waardoor verwijtbaarheid geen rol speelde) en de verzachting door kwijtschelding achteraf.4

Het voorgaande wil niet zeggen dat de fiscale bestuurlijke boete in eerdere tijdvakken van de geschiedenis niet heeft bestaan.5 Van der Poel somt in dit kader enkele boetes uit de 18^e eeuw op, bijvoorbeeld de boete die was vastgelegd in de Ordonnantie Impost op het zout van 1750 (strafdreiging: dubbele impost plus verbeurdverklaring van het zout).6 Ook bij Scheltens zijn wel enkele 19^e-eeuwse voorbeelden te vinden.7 Deze boetes waren doorgaans niet gekoppeld aan inkomsten- of vermogensheffingen, maar aan indirecte heffingen op voornamelijk kostbare gebruiks- en consumptiegoederen (zoals zeep en zout). Ook de belastingheffende en boeteopleggende instantie was een andere: in plaats van de inspecteur van de Rijksbelastingdienst ging het bijvoorbeeld om een provincie (ten tijde van de Unie van Utrecht) of een graafschap (ten tijde van de Republiek).

Interessant is dat de fiscale bestuurlijke boete vóór de Franse tijd werd gerangschikt onder het civiele recht. Dat was in wezen een indeling uit armoede, omdat er slechts twee mogelijkheden waren: hetzij strafrecht, hetzij civiel recht. Was het geen strafrecht, dan was het dús civiel recht.8 Bestuursrecht bestond nog niet als afzonderlijk rechtsgebied.9 Voor zover er sprake was van wat wij nu bestuursrecht zouden noemen, had dat in de ogen van de toenmalige jurist meer overeenkomsten met het civiele recht dan met het strafrecht.10 De gedachte dat een fiscale bestuurlijke boete geen straf is, maar veeleer een schadevergoeding betreft, is met deze historische kwalificatie verweven.11 Naar de dogmatische maatstaven van toen was een geldboete ook geen straf. Alleen lijfelijke straffen golden als strafrechtelijke sancties.12 Geldboetes werden per definitie als een vorm van schadevergoeding gezien.13

Het principiële onderscheid tussen het civiele recht en het strafrecht, zoals wij dat nu nog hanteren, stamt uit de Franse tijd. In deze traditie speelt in het civiele recht de eigendom een centrale rol en worden inbreuken daarop gecompenseerd door een schadevergoeding. Het gaat daarbij steeds om de verhouding tussen burgers onderling. Bij strafrecht gaat het daarentegen om de verhouding tussen de maatschappij en de overtreder: de overheid treedt namens iedereen bestraffend op. Het betreft dan ook publiek recht.14 In de Franse tijd werd de in Frankrijk gehanteerde driedeling uit het strafrecht overgenomen. De Code Pénal15 kende de ‘contravention’ (politieovertreding), het ‘délit’ (wanbedrijf) en de ‘crime’ (misdaad).16 Bij de ‘contravention’ of politieovertreding was het begaan van de ‘materiële daad’ voldoende: verwijtbaarheid speelde geen enkele rol.17 Dat laatste was bij de fiscale bestuurlijke boete gebruikelijk en zodoende kwam de fiscale bestuurlijke boete de strafrechtelijke sfeer binnen.18 Geldboetes die door de overheid werden opgelegd, zoals fiscale bestuurlijke boetes, werden onder invloed van deze codificatie langzaam maar zeker als publiekrechtelijke strafmaatregelen gezien.19

Toch bleek het in de periode na de Franse tijd lastig voor de wetgever om zich aan de oude opvatting over het civiele karakter van de fiscale bestuurlijke boete te ontworstelen.20 Ook het onderscheid tussen de belastingheffing enerzijds en de daarmee samenhangende boete anderzijds, dat inherent was aan de moderne Franse opvattingen, leidde aanvankelijk tot moeilijkheden. Van der Poel heeft in dit verband opgemerkt dat het enige gewenning kostte om te accepteren dat de boete niet langer een civielrechtelijk fenomeen was, maar een straf inhield, terwijl de vordering van belasting iets civiels bleef.21 De klassieke opvatting was hardnekkig en de karakterisering van de fiscale bestuurlijke boete als civielrechtelijke schadevergoeding leefde nog enige tijd voort.