8.1.1 Drie gunstige kenmerken

Een eerste gunstig aspect van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure is de kennis en kunde van de bestuursrechter ten aanzien van de juridisch-rechtsstatelijke inbedding van bestuursorganen. Vanwege zijn aanstellingsvereisten (waaronder opleiding en ervaring)1 en het feit dat het om een gespecialiseerde rechter gaat (waarbij ook nog verdere specialismen bestaan bij bepaalde sectorale wetgeving), mag verondersteld worden dat hij beschikt over een bovengemiddelde deskundigheid op het gebied van de juridisch-rechtsstatelijke inkapseling van bestuursorganen en de zwakke aspecten daarvan. Dat is belangrijk in het kader van het verrichten van behoorlijk algemeen rechtmatigheidstoezicht. Hij kan zich bovendien (soms al tijdens het vooronderzoek) op specifieke terreinen laten voorlichten door ambtenaren van het betrokken bestuursorgaan of externe deskundigen.2 Indien een zaak in behandeling is bij een meervoudige of grote kamer van één van de hoogste bestuursrechters, kan sinds 2013 in het kader van de rechtseenheid en rechtsontwikkeling een advies in de vorm van een conclusie van een advocaat-generaal worden gevraagd.3 Recentelijk is het instrument van de amicus curiae aan het ‘arsenaal’ van de hoogste bestuursrechters toegevoegd indien de zaak door een meervoudige of grote kamer wordt behandeld.4 Op basis hiervan kunnen niet-procespartijen in het kader van de rechtsvorming schriftelijke opmerkingen over de zaak indienen. Zij kunnen eventueel door het beroepscollege worden uitgenodigd ter zitting te verschijnen om over hun inbreng te worden gehoord.

De kennis en kunde van de bestuursrechter over de (wisselwerking met de) bestuurlijke uitvoeringspraktijk van alledag lijkt misschien minder vanzelfsprekend, maar is zeker niet ontoereikend. De bestuursrechter staat vanwege zijn zittingswerkzaamheden immers voortdurend in contact met de ‘werkvloer van bestuursorganen’, waardoor hij ook op dit terrein een Fingerspitzengefühl heeft ontwikkeld.

Al met al beschikt de bestuursrechter over een breed gezichtsveld dat zich uitstrekt over diverse aspecten van bestuurlijke besluitvorming, waardoor de juridische-rechtsstatelijke kwaliteit van bestuursoptreden ook in breder verband door hem op adequate wijze kan worden beoordeeld.

Een tweede gunstig aspect van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure is de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de bestuursrechter. Dat komt doordat hij evident opereert buiten het constitutionele vaarwater van bestuursorganen in het kader van de trias politica.5 Hoewel de Minister van Justitie en Veiligheid politieke ministeriële verantwoordelijkheid draagt voor het functioneren van de bestuursrechtspraak, opereert de bestuursrechter inhoudelijk volledig autonoom. Daardoor worden de legitimiteit, het gezag en daarmee de acceptatie van zijn uitspraken bevorderd. De eigen verantwoordelijkheid van de bestuursrechter voor de inhoud van zijn uitspraken komt mede tot uitdrukking in de grondwettelijk gewaarborgde openbaarheid daarvan.6 De Minister van Justitie en Veiligheid heeft enkel een rol met betrekking tot het verwezenlijken van de randvoorwaarden voor een behoorlijke rechterlijke taakvervulling. In de Memorie van Toelichting van de instellingswet van de Raad voor de rechtspraak uit 2002 werd dit in het kader van de ministeriële verantwoordelijkheid nog eens duidelijk verwoord:

De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de bestuursrechter bij de rechtbanken is bovendien (Grond)wettelijk en verdragsrechtelijk gewaarborgd.8 Dat geldt ook voor de hoger beroepsrechters, waaronder de Afdeling als ‘algemene en aanvullende’ hoger beroepsrechter (die overigens soms ook als rechter in eerste en enige aanleg fungeert).9 Hierbij moet wel de nuancerende opmerking worden gemaakt dat de Afdeling vanwege haar historische wortels met het nodige kunst- en vliegwerk buiten het constitutionele vaarwater van de besturende macht in de trias politica wordt gehouden.10 De onafhankelijkheid en onpartijdigheid van deze bestuursrechter ten opzichte van het openbaar bestuur zijn minder evident dan bij de andere hoogste beroepscolleges en de bestuursrechters van de rechtbanken. Zo leidden de arresten Procola en Kleyn uit 1995 en 2003 tot aanpassingen van de organisatiestructuur van de Raad van State.11 Hoewel kritische geluiden over het gevaar van ‘gouvernementele Afdelingsrechtspraak’ niet zomaar mogen worden weggewuifd,12 bestaat onvoldoende concrete aanleiding om te veronderstellen dat door de huidige inrichting van de hoger beroepsrechtspraak politieke of beleidsmatige invloeden te zeer doordringen in bestuursrechtelijke uitspraken. Dat wordt over het algemeen ook wel erkend.13 In dat opzicht is mijns inziens de rechtmatigheidscontrole van de Afdeling en de lagere bestuursrechters die de Afdelingsjurisprudentie volgen dus niet te zeer bestuurlijk ‘vertroebeld’, ook niet voor algemeen rechtmatigheidstoezicht.

Een derde gunstig aspect van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure is de focus op concrete bestuursbeslissingen (het zogenaamde microbestuur), en dan met name de daarmee verband houdende bevoegdheid van de bestuursrechter om besluiten te vernietigen. Vanwege de grote impact van een vernietiging - de rechtsgevolgen van het besluit worden immers met terugwerkende kracht en erga omnes weggenomen - valt voor bestuursorganen iets te ‘vrezen’ van het oordeel van de bestuursrechter (zeker bij besluiten van grote politieke en maatschappelijke betekenis). Dat heeft, evenals zijn kennis en kunde en zijn rechtsstatelijk onafhankelijke positie, een gunstig effect op de preventieve en opvoedende werking van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure. De bestuursrechter kan bestuursorganen immers krachtig bij de ‘rechtsstatelijke les’ houden. Het draagt ook bij aan het stelsel van macht en tegenmacht in het kader van de trias politica.

Hoewel gefundeerde kritiek bestaat op het traditionele vernietigingsberoep14 en de verzoekschriftprocedure ondertussen zijn intrede heeft gedaan in de bestuursrechtelijke beroepsprocedure,15 heeft het nog altijd goede papieren. Niet valt te verwachten dat in de nabije toekomst veel verandering komt in het vernietigingsberoep als ‘typische’ beroepsvorm voor de procedure bij de bestuursrechter.