8.1.3 Tussenconclusie

Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat de bestuursrechtspraak over de potentie beschikt om door middel van algemene rechtmatigheidscontrole bij te dragen aan het door bestuursorganen naleven van het recht en de daarin belichaamde rechtsstatelijke uitgangspun- ten, en een betekenisvolle rechtsstatelijke tegenspeler kan zijn voor een (machtig) openbaar bestuur. De bestuursrechter heeft op deze twee vlakken ook een constitutioneel mandaat. Daarmee heeft algemene rechtmatigheidscontrole binnen de bestuursrechtspraak betere papieren dan algemeen rechtmatigheidstoezicht door volksvertegenwoordigende organen, middels openbaarheid van bestuur of via het stelsel van bestuurlijk toezicht (de controlemechanismen die ter sprake kwamen in hoofdstuk 7). Maar de beperkte representativiteit van het zaaksaanbod bij de bestuursrechter, de (ook) binnen de bestuursrechtspraak bestaande focus op het beslechten en oplossen van het concrete geschil tussen burger en bestuursorgaan, en de subjectivering van het bestuursprocesrecht, zijn factoren die op dit vlak belemmerend werken. Gegeven de noodzaak het recours objectif te revitaliseren, komt daarom in het navolgende het tweede gedeelte van de hoofdvraag van dit onderzoek aan bod, namelijk hoe dit recours het beste tot uitdrukking kan komen in de procedure bij de bestuursrechter.

In de zoektocht naar de wijze waarop een vorm van algemeen rechtmatigheidstoezicht bij de bestuursrechter het beste ingepast kan worden, zullen de hiervoor genoemde belemmeringen overbrugd moeten worden. Daarbij wordt zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij hetgeen historisch gegroeid is in de bestuursrechtspraak, en de algemeen erkende opvattingen in de bestuursrechtelijke literatuur. Dit betekent onder andere dat rekening moet worden houden met de bestendigheid van de subjectiveringstendens in de bestuursrechtspraak, zowel op het vlak van het bestuursprocesrecht als de attitude binnen de bestuursrechtspraak zelf. Algemeen rechtmatigheidstoezicht zal daarom niet ten koste mogen gaan van de belangen van degenen die beroep bij de bestuursrechter instellen, zoals dat in de klassieke periode van het bestuursrecht mogelijk was. Op dit terrein is het point of no return allang bereikt. Het verleden leert bovendien dat veranderingen het beste langs gematigde weg tot stand kunnen worden gebracht. Daarom komt het eerder aan op het gewogen aanvullen van de procedure bij de bestuursrechter dan op het fundamenteel wijzigen van de bestaande beroepsprocedure. Daarbij moet rekening worden gehouden met de voorwaarde dat algemene rechtmatigheidscontrole en daarbij passend bestuursprocesrecht zich op een juiste wijze moeten verhouden tot de eis van een effectieve praktijk van besturen en rechtspreken.

Het aanvullen van de huidige bestuursrechtelijke beroepsprocedure met algemeen rechtmatigheidstoezicht kan op veel manieren gebeuren. Hier is gekozen voor het doen van drie suggesties in de vorm van ‘stappen’, die op elkaar voortborduren. De eerste heeft betrekking op de competentie van de bestuursrechter. De tweede ziet op het intensiveren van het rechtsstatelijk perspectief op algemeen belang acties en de praktijk van ambtshalve toetsing door de bestuursrechter. De derde betreft het op twee specifieke manieren bevorderen van de zaaksoverstijgende of contextuele gedachtevorming binnen de bestuursrechtspraak.

De suggesties komen hierna in afzonderlijke paragrafen aan bod. Uitdrukkelijk verdient vermelding dat ze geen garanties bieden ten aanzien van het stimuleren van de rechtsstatelijke sensitiviteit van bestuursorganen en het bereiken van een verantwoord machtsevenwicht in de trias politica. Wel bestaan op zijn minst positieve verwachtingen dat ze hieraan bijdragen. Verder wordt in de te overwegen voorstellen niet gestreefd naar grote gedetailleerdheid, laat staan volledigheid. Het doel is gelegen in het (verder) op gang brengen van een noodzakelijke discussie in het bestuursrechtelijk discours over de functieontwikkeling van de bestuursrechtelijke beroepsprocedure, en dan vooral de rol die het recours objectif kan en moet vervullen. De gedachte-aanzetten die hiertoe worden gedaan - en de daarbij geschetste contouren van daarop aansluitend bestuursprocesrecht - beogen het debat te voeden en te ondersteunen.