CBb, 14-12-2021, nr. 21/446, 21/447, 21/448 en 21/449

Volgens DNB heeft de rechtbank ten onrechte verweerders als belanghebbenden bij het instemmingsbesluit aangemerkt.

DNB wijst erop dat dit voor de besluitvormings- en toezichtspraktijk grote gevolgen kan hebben. De capaciteit van DNB is schaars en haar middelen zijn beperkt. Een te ruime uitleg van het begrip belanghebbende heeft tot gevolg dat haar toezichtstrategie onder druk komt te staan. DNB zal worden geconfronteerd met een veel grotere kring aan belanghebbenden bij besluiten over de toepassing van deze en andere vergelijkbare wettelijke regimes uit de Wft waardoor de slagvaardigheid en efficiëntie van haar procedures en taken in het gedrang komt.

Verder voert DNB aan dat verweerders geen persoonlijk en onderscheidend belang hebben bij het instemmingsbesluit. Volgens DNB onderscheiden verweerders, die als individuele polishouders opkomen voor hun eigen, persoonlijke, financiële positie, zich niet van de ruim 40.000 andere polishouders van Optas. De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op grond waarvan de rechtbank overweegt dat de omstandigheid dat ook grote aantallen anderen in een soortgelijk eigen en persoonlijk belang kunnen worden getroffen niet eraan in de weg staat dat verweerders belanghebbenden zijn, is hier niet relevant. Uit rechtspraak van het College waarbij zeer grote aantallen consumenten zijn betrokken, blijkt dat het College scherp toetst of het belang van een betrokkene zich voldoende onderscheidt van alle andere betrokkenen. Met de benadering van de rechtbank verliest het criterium ieder onderscheidend vermogen. DNB verwijst hierbij onder andere naar de uitspraak van het College van 18 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:508).

Ook betwist DNB dat verweerders een rechtstreeks belang hebben bij het instemmingsbesluit; zij hebben alleen een afgeleid belang. De rechtbank gaat ten onrechte voorbij aan het karakter en het daadwerkelijke gevolg van het instemmingsbesluit. Het instemmingsbesluit heeft tot gevolg dat het Optas en Aegon is toegestaan om de overgang van de verzekeringsportefeuille van Optas naar Aegon te voltooien; het roept geen andere rechten en verplichtingen dan voor Optas en Aegon in het leven en tast niet de rechten en plichten van de polishouders uit hoofde van de verzekeringsovereenkomsten aan.

Volgens DNB missen verweerders een actueel en voldoende zeker belang bij het instemmingsbesluit. Alle mogelijke gevolgen die verweerders kunnen ondervinden als gevolg van de fusie tussen Aegon en Optas, bestaan uit onzekere en in de toekomst gelegen omstandigheden. Twee jaar na de fusie is niet gebleken dat verweerders daadwerkelijk in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en concreet nadeel ondervinden van de overgang. De door verweerders gevreesde aantastingen van de indexatie- en winstdelingsregelingen waarop zij op basis van hun verzekeringsovereenkomsten recht (menen te) hebben vormen geen voldoende concreet en actueel belang. DNB wijst in dit verband op de uitspraak van het College van 30 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:349).

Daarnaast staat het oordeel van de rechtbank op gespannen voet met de ratio van de in artikel 3:119 van de Wft verankerde verzetprocedure. De verzetprocedure is (slechts) bedoeld om te waarborgen dat de betrokken verzekeraars rekening houden met het belang van de polishouder als collectief en dat polishouders effectief kunnen meebeslissen over een voorgenomen overgang als zij zich als (deel van het) collectief verenigen. Door individuele polishouders als belanghebbenden bij het instemmingsbesluit aan te merken, ontstaat de situatie die de wetgever niet heeft gewenst.

Ten slotte voert DNB aan dat de rechtbank (in r.o. 3.3) ten onrechte oog heeft gehad voor de beweerdelijke gevolgen voor verweerders. De enkele omstandigheid dat niet kan worden uitgesloten dat de door verweerders gestelde nadelige financiële gevolgen van de overgang van de rechten en verplichtingen uit hun levensverzekeringen naar Aegon bedenkingen in de zin van artikel 3:118 van de Wft rechtvaardigen, biedt onvoldoende grond voor de conclusie dat het instemmingsbesluit verweerders rechtstreeks in hun belangen raakt.

4.Verweerders stellen zich – kort gezegd – op het standpunt dat zij wel belanghebbenden zijn, omdat zij een persoonlijk, actueel en rechtstreeks belang hebben bij het instemmingsbesluit.

5. Aegon heeft de gevolgen voor de polishouders van de overdracht van de verzekeringsportefeuille van Optas naar Aegon toegelicht.

Het College staat voor de vraag of verweerders belanghebbenden zijn bij het instemmingsbesluit. Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb definieert de belanghebbende als degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient volgens vaste rechtspraak sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen (zie recentelijk bijvoorbeeld de uitspraak van het College van30 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:349, r.o. 6.3). Dat belang moet rechtsreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken.

Uit artikel 3:112, eerste lid, van de Wft volgt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat een levensverzekeraar die rechten en verplichtingen uit levensverzekering wenst over te dragen daarvoor de instemming behoeft van DNB. Artikel 3:118, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wft bepaalt dat DNB slechts met die overdracht instemt indien de levensverzekeraar, mede gelet op de voorgenomen overdracht, voldoet aan het solvabiliteitskapitaalvereiste en er bij DNB geen bedenkingen bestaan tegen de overdracht. Indien – kort gezegd – een vierde of meer van de polishouders zich tegen de voorgenomen overdracht door een levensverzekeraar heeft verzet, verleent DNB geen instemming (artikel 3:119, tweede lid, van de Wft). Indien – kort gezegd – een vierde of meer van de polishouders zich niet tegen de voorgenomen overdracht heeft verzet en tegen de overdracht ook bij DNB geen bedenkingen bestaan, verleent DNB de levensverzekeraar instemming met de overdracht. De overdracht kan dan plaatsvinden en is van kracht ten aanzien van alle betrokkenen (artikel 3:119, vierde lid, van de Wft).

Met de rechtbank is het College van oordeel dat verweerders een persoonlijk belang hebben bij het instemmingsbesluit. Verweerders komen op tegen de instemming met de overgang van de rechten en verplichtingen uit hun (individuele) levensverzekeringen naar Aegon, omdat deze overgang – naar zij stellen – nadelige financiële gevolgen voor hen heeft. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, komen zij daarmee op voor een naar zijn aard individueel belang, namelijk hun eigen, persoonlijke financiële positie. Dat ook vele anderen op het moment van het instemmingsbesluit een levensverzekering bij Optas hadden en door de instemming met de overgang van de verzekeringsportefeuille zouden kunnen worden getroffen in hun financiële positie, verhindert, zoals de rechtbank ook terecht heeft overwogen en anders dan DNB aanvoert, niet dat verweerders belanghebbenden kunnen zijn. Wat DNB verder aanvoert, doet niet af aan het oordeel dat verweerders een persoonlijk belang hebben bij het instemmingsbesluit.

Bij de beantwoording van de vraag wanneer het belang bij een besluit van een derde die in een (doorgaans contractuele) relatie staat met een ander (doorgaans de geadresseerde van dat besluit), daarbij niettemin rechtstreeks is betrokken zoekt het College aansluiting bij de conclusie van raadsheer advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) (conclusie Widdershoven), in het bijzonder bij het daarin geformuleerde normatieve uitgangspunt dat de derde toegang moet hebben tot de bestuursrechter en dus als belanghebbende moet worden aangemerkt als hij door het besluit wordt geraakt in een recht of een rechtens beschermd belang (zie de uitspraken van het College van 13 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:748, en 26 april 2021, ECLI:NL:CBB:2021:442). Daarbij houdt het College vast aan de in de conclusie geformuleerde vuistregels; voor zover hier van belang vuistregel 3. Vuistregel 3 heeft betrekking op de situatie waarin het belang van de derde uitsluitend bestaat als gevolg van de relatie met de eerst betrokkene en de derde dus niet (daarnaast) een eigen zelfstandig belang heeft. Afgeleid belang moet de derde niet worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt (vuistregel 3). Ook in deze gevallen is het belang van de derde rechtstreeks bij het besluit betrokken.

Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat het financiële belang van verweerders uitsluitend bestaat als gevolg van hun contractuele relatie met Optas en dat dus sprake is van een afgeleid belang. Met de rechtbank is het College verder van oordeel dat het afgeleid belang verweerders hier niet kan worden tegengeworpen, omdat de in het geding zijnde belangen een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigen (vuistregel 3 uit de conclusie Widdershoven).

DNB heeft onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis (Kamerstukken II 1921-1922, 60, nrs. 3, 5 en 6) terecht betoogd dat de wetgever (toen in hoofdstuk III van de Regeling van het Levensverzekeringsbedrijf) heeft gekozen voor een bijzondere regeling waarbij de toestemming van voorheen de Verzekeringskamer en thans DNB voor een fusie of overdracht van een levensverzekeringsportefeuille die van de polishouders vervangt om fusie of overdracht te vergemakkelijken. De memorie van toelichting (Kamerstukken II 1921-1922, 60, nr. 3, p. 32) licht dat als volgt toe:

“(…)Ons geldend recht maakt het hoogst moeilijk tot samensmelting of overdracht te geraken; het kent immers geene overname van schulden zonder medewerking van den schuldeischer. Eene bijzondere regeling is daarom noodzakelijk, aangezien vaak overdracht of samenvoeging van ondernemingen het aangewezen middel zal zijn om de belangen der verzekerden te behartigen. (…)Aan den anderen kant is bij overdracht en samenvoeging van ondernemingen het gevaar voor verkorting der rechten van de verzekeringnemers geenszins denkbeeldig. De regeling van deze aangelegenheid zal dus eenerzijds de strekking moeten hebben, het overdragen of samenvoegen van ondernemingen te vergemakkelijken, anderzijds waarborgen moeten inhouden, dat bij overdracht en samenvoeging met de belangen der verzekerden voldoende rekening worde gehouden.(…)”

Het oorspronkelijk wetsontwerp ging uit van uitdrukkelijke instemming van ten minste 75% van de polishouders, maar kritiek in de Tweede Kamer (die vreesde dat het verkrijgen van toestemming van de grote meerderheid van de polishouders de bij fusie vereiste voortvarendheid zou ondermijnen, zie Kamerstukken II 1921-1922, 60, nr. 5) leidde tot introductie in artikel 37 van het gewijzigd wetsontwerp (Kamerstukken II 1921-1922, 60,nr. 6) van de verzetprocedure: de verzekeraar informeert de polishouders over de voorgenomen overdracht en stelt een termijn om eventuele bezwaren in te brengen. Als ten minste 25% van de polishouders bezwaar maakt, dan blokkeert dat de voorgenomen fusie. Is dat niet het geval, dan effent dat de weg voor de fusie (en daarmee de overdracht van de rechten en plichten). Die verzetprocedure moet verzekeren dat de betrokken verzekeraar voldoende rekening houdt met de belangen van de polishouders. In dit stelsel draagt de instemming van (thans) DNB dus mede het karakter van vervangende instemming met de fusie namens de polishouders, zelfs als zij zich expliciet tegen de fusie verzetten. Het instemmingsbesluit houdt aldus rekening met de belangen van verweerders als polishouders en ontneemt hen het instemmingsrecht van artikel 6:155 van het Burgerlijk Wetboek. In die situatie moeten verweerders hun belangen in deze bestuursrechtelijke procedure kunnen verdedigen. Anders dan DNB aanvoert, sluit de verzetprocedure die bestuursrechtelijke procedure niet uit.

In tegenstelling tot DNB ziet het College voor verweerders voldoende objectief en actueel belang bij het instemmingsbesluit. Aegon erkent dat door de fusie het fiscale voordeel van Optas (de vrijstelling van vennootschapsbelasting) verloren is gegaan en heeft tijdens de hoorzitting bevestigd dat dit leidt tot een vermindering van het beleggingsrendement. DNB heeft daarmee ook rekening gehouden in de vervangingsbesluiten. Verweerders hebben aldus een voldoende objectief en actueel belang.

7. Hieruit volgt dat de hoger beroepen niet slagen. Het College zal de aangevallen uitspraken bevestigen.

8. DNB heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraken de vervangingsbesluiten genomen. Dat zijn besluiten als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb en het van rechtswege ontstane beroep tegen die besluiten is onderdeel geworden van de hoger beroepen. Verweerders sub 3 verzoeken om verwijzing van dat beroep naar de rechtbank, omdat zij aanspraak willen behouden op een inhoudelijke behandeling van hun zaken in twee feitelijke instanties. Het College ziet in deze zaken aanleiding om op grond van artikel 6:19, vijfde lid, van de Awb aan dat verzoek te voldoen. Dit brengt mee dat alle beroepen zullen worden verwezen naar de rechtbank.

Het dwangsombesluit in de zaken 21/448 en 21/449

In de zaken met nummers 21/448 en 21/449 hebben verweerders DNB in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van de beslissing op de bezwaren. Bij besluit van 30 juli 2021 (het dwangsombesluit) heeft DNB op grond van artikel 4:18 in samenhang met artikel 7:14 van de Awb vastgesteld dat zij een bedrag van € 92,- aan verbeurde dwangsommen verschuldigd is. Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op dat besluit.

DNB meent, gelet op artikel 4:17, zevende lid, van de Awb, dat zij slechts eenmaal de verbeurde dwangsommen verschuldigd is (aan alle verweerders sub 3 en 4 gezamenlijk). Die verweerders hebben dit besluit betwist en stellen dat DNB aan iedere verweerder afzonderlijk de dwangsom verschuldigd is.

Het College is op basis van een redelijke wetstoepassing van artikel 4:17, zevende lid, van de Awb van oordeel dat DNB geen afzonderlijke dwangsom is verschuldigd aan iedere verweerder. In dit geval hebben de vijf verweerders in zaak 21/448 gebruik gemaakt van een identiek bezwaarschrift en hebben ook de 28 verweerders in de zaak 21/449 gebruik gemaakt van een identiek bezwaarschrift. DNB is daarom aan ieder cluster van deze verweerders een dwangsom verschuldigd: € 92,- voor de verweerders in zaak 21/448 en € 92,- voor de verweerders in zaak 21/449.

Het College zal het dwangsombesluit vernietigen en zal in de zaak 21/448 en in de zaak 21/449 de door DNB verbeurde dwangsom vaststellen op € 92,-.

Proceskosten en griffierecht

10. Het College zal DNB veroordelen in de proceskosten van verweerders in hoger beroep en begroot deze op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de zaken 21/446 en 21/447 op € 1.496,- (1 punt voor het indienen van een reactie op het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de zaak 21/448 worden dienovereenkomstig vastgesteld op € 1.496,-. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de zaak 21/449 worden vastgesteld op € 748,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 1). Er wordt geen punt toegekend voor de reactie op het hoger beroepschrift in de zaak 21/449, omdat die identiek is aan de reactie op het hoger beroepschrift in de zaak 21/448. De opgevoerde reis- en verletkosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

11. Op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van DNB een griffierecht van in totaal € 2.164,- geheven (€ 541,- per zaak).