3.1 INLEIDING

Het beheerplan is door de wetgever bedoeld als een instrument om Natura 2000-gebieden te beschermen. Daaronder wordt verstaan: het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten (hierna: habitats en soorten).1 Dit hoofdstuk bevat een analyse van het wettelijk kader voor het beheerplan. Voor dat doel worden alle toepasselijke voorschriften in de Nbw 1998 onderzocht. De doelstelling is het vaststellen of, en zo ja in hoeverre, het beheerplan een geschikt instrument is om Natura 2000-gebieden te beschermen. Daarbij zal in het bijzonder aandacht worden besteed aan de relatie tussen het Nederlandse beheerplan en de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. De reden hiervoor is dat het beheerplan door de Nederlandse wetgever is bedoeld als een implementatie van het beschermingsregime van deze bepaling. De analyse van de (on)mogelijkheden van het beheerplan valt uiteen in drie delen. Naast een onderzoek van het wettelijk kader worden ook de functies van het beheerplan (hoofdstuk 4) en de wijze waarop de vaststelling in de praktijk verloopt (hoofdstuk 5) geanalyseerd.

De paragrafen 3.2 en 3.3 bevatten een uiteenzetting van de parlementaire geschiedenis en de doelstelling van het beheerplan. Dat is noodzakelijk omdat de wettelijke regeling voor het beheerplan na de introductie in de Nbw 1998 al meerdere keren ingrijpend is gewijzigd. De wetswijzigingen hebben belangrijke gevolgen gehad voor het doel van het beheerplan. In paragraaf 3.4 worden de wettelijke vereisten met betrekking tot de totstandkoming, vorm en inhoud van het beheerplan geanalyseerd. Dit gebeurt aan de hand van relevante bepalingen in paragraaf 2 van de Nbw 1998 (‘Rechtsgevolgen gebieden ter uitvoering van Europeesrechtelijke verplichtingen’) Het is daarbij niet mogelijk om terug te vallen op de Algemene wet bestuursrecht. In deze wet ontbreekt namelijk een regeling voor plannen. Als gevolg daarvan is discussie mogelijk en kan onduidelijkheid bestaan met betrekking tot de reikwijdte van het plan-begrip, de democratische legitimatie, de procedurele en inhoudelijke vereisten waaraan een plan moet voldoen, vervolgens ook de juridische status en de rechtsbescherming.2 Dit is onder meer het geval bij beheerplannen voor Natura 2000-gebieden.3 Vanwege de probleemstelling van dit onderzoek (is het beheerplan geschikt om Natura 2000-gebieden te beschermen) is vooral de juridische status van het beheerplan van belang. De juridische status is bepalend voor de (on)mogelijkheden om habitats en soorten te beschermen. Dit onderwerp komt uitvoerig aan de orde in paragraaf 3.5 van dit boek. 4Paragraaf 3.6 bevat (een) kort overzicht van de stand van zaken bij het vaststellen van beheerplannen. Tot op heden zijn er nog maar een beperkt aantal beheerplannen vastgesteld. Dit is problematisch vanuit het perspectief van de Nbw 1998 en de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. Om die reden wordt aandacht besteed aan de (mogelijke) oorzaken van het achterblijvend aantal beheerplannen. Bij de analyse van de (on)mogelijkheden om Natura 2000-gebieden door middel van het beheerplan te beschermen vormt het huidige wettelijk kader het uitgangspunt. Eind augustus 2012 heeft de Staatssecretaris van EL&I (thans: EZ) een wetsvoorstel inzake ‘Regels ter bescherming van Natuur’ (hierna: Wet Natuurbescherming) bij de Tweede Kamer ingediend.5 Het is de bedoeling dat de Wet Natuurbescherming op termijn de huidige Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en Faunawet en Boswet gaat vervangen. Paragraaf 3.7 bevat een analyse van de (mogelijke) consequenties van dit wetsvoorstel voor het instrument beheerplan. Zoals gezegd is het beheerplan door de Nederlandse wetgever bedoeld als een implementatie van artikel 6 Hrl. In paragraaf 3.8 wordt nagegaan of en in hoeverre het beheerplan voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. Deze rechtsvergelijking heeft betrekking op het huidige en het toekomstige recht (Wet natuurbescherming). Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenconclusie.