IX.3.3 Formele rechtskracht in het bestuursrecht

Als tegen een besluit van een bestuursorgaan beroep openstond maar geen of te laat beroep is ingesteld, gaat de rechter ervan uit dat het besluit rechtmatig is. Hetzelfde geldt wanneer beroep wel is ingesteld, maar niet tot de vernietiging van het besluit heeft geleid. Behoudens uitzonderingen heeft het besluit in die gevallen formele rechtskracht. Voor de burgerlijke rechter, die oordeelt over vorderingen wegens (beweerdelijke) onrechtmatige overheidsbesluitvorming, is de rechtmatigheid van het besluit gegeven. Hij zal het gevorderde afwijzen omdat een onrechtmatige daad ontbreekt. Het leerstuk van de formele rechtskracht, door de Hoge Raad in het klassieke Heesch/Van den Akker stevig neergezet,1 is uitgegroeid tot een vaste hoeksteen van het bestuursrechtelijk besluitenrecht.2

De ratio van de formele rechtskracht is in de kern tweeledig.3 Ten eerste strekt het leerstuk ertoe de rechtsmacht van de burgerlijke rechter af te grenzen van die van de bestuursrechter. Om tegenstrijdige beslissingen, dubbel werk en forumshopping te voorkomen volgt de burgerlijke rechter het oordeel van de bestuursrechter. Ten tweede beoogt de formele rechtskracht rechtszekerheid. Na het ongebruikt verstrijken van de – in het bestuursrecht betrekkelijk korte – beroepstermijn of na het falen van het beroep kan eenieder op het besluit vertrouwen. Het bestuursorgaan kan dat besluit zonder aansprakelijkheidsrisico’s uitvoeren, de burger in kwestie kan zijn serre zetten zonder vrees voor claims van de buren en ook derden kunnen op het besluit bouwen.4 In het bijzonder zou de formele rechtskracht het bestuursorgaan behoeden voor de ‘reflexwerking’ die uitgaat van een geslaagde, tegen het besluit gerichte actie uit onrechtmatige daad. Hoewel de uitspraak van de burgerlijke rechter slechts de partijen in het geding bindt en derhalve relatief werkt, kan die de geldigheid van een besluit onder druk zetten. Als de burgerlijke rechter oordeelt dat een besluit onrechtmatig is, zou het bestuursorgaan dikwijls weinig anders resten om dat besluit in te trekken. De onrechtmatige-daadsactie kan aldus toch betrekkelijk absoluut uitpakken, met als gevolg dat de beroepstermijnen weinig meer voorstellen.5

De eerstgenoemde grond voor formele rechtskracht geldt alleen het bestuursrecht, en niet in Boek 2 BW. Want in de regel oordeelt immers de rechter van de woonplaats van de rechtspersoon over zowel de geldigheid (art. 2:15 lid 3 aanhef BW en 105 Rv) als de rechtmatigheid van een besluit (art. 99 lid 1 BW). Dit kan slechts anders zijn wanneer de nietigheid van een besluit wordt vastgesteld naar aanleiding van een daartoe strekkend verweer6 of wanneer de schade van een besluit zich voordoet elders dan in de woonplaats van de rechtspersoon.7 Hoe dan ook doet prangende rechtsmachtproblematiek zich niet voor.

De tweede grond verdient wel serieuze aandacht. Het dienen van de rechtszekerheid en het in de kiem smoren van ongewenste reflexwerking zijn doelen die ook in het ondernemingsrecht aantrekkelijk schijnen. De vraag is wel: welke rechtszekerheid en voor wie? Gaat van de onrechtmatige-daadsactie inderdaad een reflexwerking uit en zo ja, hoe serieus is die dreiging te nemen? Daarbij is van belang dat de formele rechtskracht in het bestuursrecht geen onomstreden dogma is. De laatste decennia zijn hier in de literatuur bakken kritiek over uitgestort.8 De kern daarvan is dat het leerstuk ingewikkeld is, ‘zure’ uitkomsten geeft en tot procederen dwingt. Meer en meer geldt de formele rechtskracht als ‘hogere dogmatiek’ die meer problemen veroorzaakt dan verhelpt. De rechtsmachtverdeling en de rechtszekerheid zouden er bovendien niet aan in de weg staan dat de rechter een oordeel over de rechtmatigheid van een besluit geeft nadat de bestuursrechter heeft gesproken of nadat de beroepsmogelijkheid onbenut is gebleven – dat oordeel werkt immers slechts tussen partijen en reflexwerking valt niet te duchten.9 Voorts zou een alternatief zijn gelegen in de civielrechtelijke eigen schuld (art. 6:101 BW), op grond waarvan het nalaten beroep in te stellen meeweegt in de te vergoeden schade.10 De Hoge Raad, nog steeds gesteund door een niet geringe hoeveelheid schrijvers,11 vertoont niettemin geen spoor van twijfel. Daarom is de formele rechtskracht toch het overwegen waard.