52.5 Artikel 7:15 Awb: de proceskostenvergoeding

Bezwaar maken kan kosten met zich meebrengen. De Awb bevatte oorspronkelijk geen regeling voor vergoeding van kosten, omdat dit zou indruisen tegen het karakter van de procedure als verlengde besluitvorming.1 Dat is veranderd. Artikel 7:15 Awb bepaalt sinds 12 maart 2002 dat de in het kader van de bezwaarprocedure gemaakte proceskosten die een belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken, worden vergoed indien het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.2 Veelal betreft het kosten van een professionele gemachtigde. Gevreesd werd dat de mogelijkheid proceskostenvergoeding te vragen afbreuk zou doen aan het functioneren van de bezwaarprocedure. Bestuursorganen zouden de rechtmatigheid van besluiten koste wat kost willen verdedigen om te voorkomen dat een kostenvergoeding zou moeten worden betaald. De praktijk van bezwaarbehandeling zou zo nog verder verwijderd raken van het informele en oplossingsgerichte ideaal van de wetgever. Is die angst bewaarheid?

Van belang voor het bestuursorgaan is dat de voorwaarden om voor een proceskostenvergoeding in aanmerking te komen streng zijn, zeker vergeleken met de procedure van beroep. Wanneer het bestuursorgaan een besluit bijvoorbeeld herroept vanwege gewijzigde feiten of omstandigheden, is de herroeping niet het gevolg van onrechtmatigheid en bestaat geen aanspraak op een kostenvergoeding.3 Bovendien is van herroepen slechts sprake als het rechtsgevolg van het primaire besluit wordt gewijzigd.4 Anders gezegd: het ‘dictum’ van het besluit moet zijn gewijzigd. Kortom, voor een vergoeding is alleen plaats als het bestuursorgaan anders dan ex-nunc op grond van gewijzigde omstandigheden, inhoudelijk geheel of gedeeltelijk terugkomt van de rechtsgevolgen waarop het primaire besluit juist wel of niet was gericht.5 De drempel voor de bezwaarmaker ligt dus hoog.

Bestuursorganen hebben desondanks wel geprobeerd onder het betalen van een kostenvergoeding uit te komen door hangende de bezwaarprocedure het onrechtmatige primaire besluit in te trekken of te wijzigen en vervolgens het bezwaar ongegrond te verklaren.6 Daar heeft de bestuursrechter een stokje voor gestoken: het naar aanleiding van een bezwaar geheel of gedeeltelijk intrekken van een primair besluit met toepassing van artikel 6:19 Awb wordt op één lijn gesteld met het geheel of gedeeltelijk herroepen van een primair besluit.7

In hoeverre is de restrictieve regeling van de proceskosten een sta-in-de-weg voor een informele oplossing van een bezwaarzaak? Als informeel overleg naar aanleiding van een bezwaar als uitkomst heeft dat het bestuursorgaan een gewijzigd primair besluit neemt omdat het oorspronkelijke besluit onrechtmatig is waarna het bezwaar kan worden ingetrokken, bestaat er volgens de letter van de wet geen verplichting tot het betalen een proceskostenvergoeding. Het ligt voor de hand in dat geval met analoge toepassing van artikel 7:15 lid 2 Awb af te spreken dat het bestuursorgaan de door de bezwaarmaker gemaakte proceskosten vergoedt.8 Van belang voor de informele aanpak van bezwaren is tevens dat de hoogte van de kostenvergoeding mede wordt bepaald door de proces- handelingen die de rechtsbijstandverlener heeft verricht. Twee van de drie vergoedbare proceshandelingen in bezwaar zien op het verschijnen op een hoorzitting.9 Dat zou voor rechtshulpverleners reden kunnen zijn niet mee te willen werken aan de informele behandeling van een bezwaar, zoals aan een (al dan niet telefonisch) informeel overleg. De jurisprudentie waarbij telefonisch horen al snel op een lijn wordt gesteld met het verschijnen op een ‘echte’ hoorzitting,10 zou aarzelende gemachtigden op dit punt over de streep kunnen trekken.

Al met al dwingt de regeling van proceskostenvergoeding van artikel 7:15 Awb bestuursorganen niet om in bezwaar aangevochten besluiten te vuur en te zwaard te verdedigen en leent de bepaling zich prima voor analoge toepassing bij de informele behandeling van bezwaarschriften. Ze vormt daarmee een aanwinst voor de bezwaarprocedure.