3.5 DE JURIDISCHE STATUS VAN HET BEHEERPLAN

De aanwijzing en de bescherming van Natura 2000-gebieden vormt een implementatie van de verplichtingen uit artikel 3 en 6 Hrl. De doelstelling is het behouden of het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van de kwalificerende habitats en soorten het Natura 2000-gebied.1 Deze doelstelling kan onder meer worden verwezenlijkt door het opnemen van instandhoudingsmaatregelen in het beheerplan.2 In de Nbw 1998 en Hrl ontbreekt een definitie of omschrijving van het begrip ‘instandhoudingsmaatregel’. Instandhoudingsmaatregelen kunnen bestaan uit een positieve (‘één doen’) of uit een negatieve verplichting (‘één nalaten’). Deze laatste categorie maatregelen wordt in de Hrl aangemerkt als ‘passende maatregelen’.3 Het aanleggen van amfibieënpoelen of het aanplanten van heggen vormt een voorbeeld van positieve instandhoudingsmaatregelen. Het uitvaardigen van een verbod op bepaalde vis- en ploegmethoden is een negatieve instandhoudingsmaatregel.

Het beheerplan dient als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 Hrl. In dit plan worden – indien noodzakelijk − positieve en/ of negatieve instandhoudingsmaatregelen opgenomen. Desondanks werkt een beheerplan niet direct door in andere ruimtelijke plannen zoals het bestemmingsplan. Bij de totstandkoming van de Nbw 1998 heeft de wetgever deze mogelijkheid wel expliciet overwogen. In dat geval zou het bijvoorbeeld niet mogelijk zijn geweest om bij de vaststelling van een bestemmingsplan gebruik van gronden en bouwwerken toe te staan in strijd met het beheerplan. Uiteindelijk heeft de Nederlandse wetgever niet voor deze voor de hand liggende optie gekozen. In de parlementaire geschiedenis is deze keuze als volgt gemotiveerd:

In de eerste plaats wordt deze keuze verantwoord door een beroep op artikel 6, vierde lid Hrl. Ingevolge deze bepaling is het onder strikte voorwaarden mogelijk om plannen en projecten uit te voeren met significante effecten op kwalificerende habitats of soorten in een Natura 2000-gebied. Voorwaarde is dat het plan of project wordt uitgevoerd om ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’, er geen alternatieven zijn, en dat er compenserende maatregelen worden genomen.4 Volgens de wetgever komt de mogelijkheid van artikel 6, vierde lid Hrl te vervallen (is zelfs sprake van strijd met artikel 6 Hrl) wanneer een beheerplan bij het vaststellen van andere plannen of besluiten in acht moet worden genomen.5 Naar mijn mening is dat standpunt niet correct. In dat verband moet worden gewezen op de mogelijkheid om in een beheerplan bestaand gebruik op te nemen.6 Indien dat bestaand gebruik mogelijkerwijs significante effecten heeft op de kwalificerende habitats en soorten is het verplicht om een passende beoordeling op te stellen. Voor zover sprake is van significante effecten is het opnemen van bestaand gebruik in het beheerplan alleen toegestaan voor zover wordt voldaan aan de ADC-criteria in artikel 6, vierde lid Hrl.7 Met andere woorden: het is mogelijk om de uitzonderingsbevoegdheid van artikel 6, vierde lid Hrl te verwerken in een beheerplan. Hieruit volgt dat directe doorwerking en het beschermingsregime van artikel 6, vierde lid Hrl elkaar geenszins uitsluiten.

In de tweede plaats stelt de wetgever dat afzien van directe doorwerking meer recht doet aan de artikelen 19d en 19j Nbw 19988 die bedoeld zijn als implementatie van artikel 6, tweede lid Hrl. Ingevolge deze bepaling zijn lidstaten verplicht om passende maatregelen te nemen om te voorkomen dat er verslechtering van habitats of een significante verstoring van soorten optreedt. Daarbij moet rekening worden gehouden met eisen op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Het voorgaande impliceert dat bestuursorganen in de beschreven situaties in staat zijn tot een bredere belangenafweging. In dat kader wordt zelfs ten onrechte de suggestie gewekt dat andere belangen dan natuurbelangen daarbij de doorslag zouden kunnen geven.9 Dit standpunt is evenmin juist. Bij de vaststelling van een beheerplan kan eveneens worden gewerkt met een bredere belangenafweging.

Bij het nemen van besluiten en het vaststellen van plannen is het niet verplicht om een beheerplan in acht te nemen. De Nbw 1998 voorziet evenmin in de mogelijkheid – om naar analogie van het bestemmingsplan 10 – algemeen verbindende voorschriften in een beheerplan op te nemen. Wel moet het bevoegd gezag bij de vaststelling van plannen en/of bij het nemen van besluiten rekening houden met de instandhoudingsmaatregelen in een beheerplan. In de praktijk kunnen problemen ontstaan indien een eigenaar en/of gebruiker van een Natura 2000-gebied weigert om instandhoudingsmaatregelen in een beheerplan uit te voeren. In het uiterste geval kan dit er toe leiden dat de doelstelling van artikel 6 Hrl, het realiseren van een gunstige staat van instandhouding van kwalificerende habitats en soorten, in gevaar komt. Om dat probleem te voorkomen is het noodzakelijk om de uitvoering van instandhoudingsmaatregelen te borgen met behulp van aanvullende instrumenten. De mogelijkheden verschillen per type instandhoudingsmaatregel.

Positieve instandhoudingsmaatregelen kunnen worden geborgd met behulp van beheerovereenkomsten, subsidieovereenkomsten of door middel van voorwaardelijke verplichtingen in een bestemmingsplan. Het gebruik van beheer- en subsidieovereenkomsten voor dat doel werd door het Ministerie van LNV (thans: het Ministerie van EZ) aangemoedigd.11 Ingevolge artikel 6, eerste lid Hrl en de richtsnoeren van de EC is het gebruik van dergelijke overeenkomsten verenigbaar met de verplichtingen die voortvloeien uit de Vrl en Hrl.12 Aan het gebruik van beheer- of subsidieovereenkomsten is wel een belangrijk nadeel verbonden. Genoemde overeenkomsten worden afgesloten op basis van vrijwilligheid. Een eigenaar of gebruiker van een Natura 2000-gebied is niet verplicht om een dergelijke overeenkomst af te sluiten. Zodra een overeenkomst is gesloten is deze uiteraard wel in rechte afdwingbaar. Bij voorwaardelijke verplichtingen kan de vraag worden gesteld of dit instrument kan worden gebruikt voor het afdwingen van positieve instandhoudingsmaatregelen. In hoofdstuk 7 (De wet ruimtelijke ordening en de bescherming van Natura 2000-gebieden) wordt uitgebreid op deze vraag ingegaan. De huidige Nbw 1998 bevat geen generiek instrument om positieve instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. De aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 19c Nbw 1998 kan niet voor dat doel worden ingezet omdat het expliciet is bedoeld om handhavend op te treden.13 Daar komt bij dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is van de wetgever dat op grote schaal van dit instrument gebruik wordt gemaakt.14 In tegenstelling tot bij positieve instandhoudingsmaatregelen bevat de Nbw 1998 een groot aantal mogelijkheden om negatieve instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. In dat verband kan worden gewezen op de vergunningplicht van artikel 19d Nbw 1998, de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 19c Nbw 1998, het toegangsbeperkingbesluit van artikel 20 Nbw 1998 en de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 21, vierde lid Nbw 1998. 15 Daarnaast is het mogelijk om schadelijk gebruik van gronden en bouwwerken te weren door middel van een bestemmingsplan.

Concluderend kan worden gesteld dat het beheerplan voor eigenaren en gebruikers van Natura 2000-gebieden geen verplichting bevat om de instandhoudingsmaatregelen uit te voeren.16 Daarvoor is aanvullende besluitvorming nodig. Dit betekent echter niet dat aan het beheerplan geen enkele juridische betekenis toekomt. Zoals eerder gesteld moet bij de beoordeling van aanvragen voor een Nbw 1998-vergunning, of de vaststelling van een bestemmingsplan, rekening worden gehouden met de inhoud van het beheerplan.17 Daarnaast is het mogelijk om het beheerplan te gebruiken voor het reguleren van bestaand gebruik. De vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 is niet van toepassing op projecten en andere handelingen die in het beheerplan zijn opgenomen en conform dit plan worden uitgevoerd. Het is daarnaast ook mogelijk om in een beheerplan doelstellingen ter vermindering van de stikstofdepositie op te nemen. Een uitvoerige analyse van de verschillende functies van het beheerplan en de mogelijke complicaties die hierbij kunnen optreden is te vinden in hoofdstuk 4 van dit boek.