Het opportuniteitsbeginsel en het recht van de Europese Unie 2014/2.6.2:2.6.2 Het Ontwerp van de Staatscommissie

Het opportuniteitsbeginsel en het recht van de Europese Unie 2014/2.6.2

2.6.2 Het Ontwerp van de Staatscommissie

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Volgens de Staatscommissie voor de herziening van het Wetboek van Strafvordering was het wenselijk dat het wetboek expliciet ofwel het opportuniteitsbeginsel ofwel het legaliteitsbeginsel zou huldigen. De Staatscommissie stond positief tegenover de grote vrijheid van het om, in vergelijking met soortgelijke organen in het buitenland. De rechtsingangprocedure zou dan ook moeten worden afgeschaft, en de verantwoordelijkheid voor de vervolgingsbeslissing bij het om worden gelegd. Als overblijfsel van de rechtsingangprocedure werd de mogelijkheid geschapen om een bezwaarschrift tegen de dagvaarding of de kennisgeving van niet-verdere vervolging in te dienen.1 Volgens de commissie kon het om zijn taak met vertrouwen worden toegekend. Ontevredenheid in het verleden over zaken waarin niet vervolgd werd zou zich volgens de commissie vooral hebben voorgedaan wanneer bewijskwesties strafvervolging onhaalbaar maakten. Besloten werd om het rechterlijk bevel tot vervolging alleen op beklag van een belanghebbende mogelijk te maken, nadat deze bij de gehele om-hiërarchie geen gehoor zou hebben gekregen. Het opportuniteitsbeginsel zou in artikel 2 Sv moeten worden ondergebracht.2

Als uitdrukking van de grondslag van het opportuniteitsoordeel wordt de term ‘openbaar belang’ gekozen, omdat die term eerder de betekenis heeft van ‘staatsbelang’, terwijl ‘algemeen belang’ te veel zou duiden op een bundeling van bijzondere belangen; de term ‘maatschappelijk belang’ werd ook mogelijk geacht. Als aanhef van artikel 2 werd voorgesteld: ‘Het recht tot strafvordering wordt uitgeoefend zoo het openbaar belang zulks vordert’. Het was uitdrukkelijk niet de bedoeling dat het om niet-ontvankelijk zou worden verklaard wanneer het openbaar belang de strafvervolging niet vorderde. De gekozen redactie, waar overigens een positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel in zou kunnen worden gelezen, leidde echter tot bedenkingen.

Er zouden namelijk bezwaren kunnen rijzen bij aanhangers van de absolute vergeldingstheorie. Het merendeel van de commissieleden zag liever dat de bevoegdheid tot niet-vervolgen als uitzondering werd opgenomen, omdat dat beter bij de praktijk zou aansluiten. Bovendien, zo wordt door het commissielid Ledeboer aangevoerd, waarbij hij Mittermaier3 citeert, zou het opportuniteitsbeginsel slechts moeten strekken om aan het legaliteitsbeginsel zijn scherpte te ontnemen. De voorzitter van de staatscommissie is deze mening niet toegedaan, hij ‘zou het juist goed vinden, dat aan het openbaar Ministerie door eene uitdrukkelijke bepaling wordt opgelegd zich bij elke zaak af te vragen, of een strafvervolging – toch altijd voor den betrokkene een ernstige zaak – door het openbaar belang wordt gevorderd.’ Na enig debat komt men tot de volgende tekst: ‘De vervolging kan achterwege blijven, indien zij door het openbaar belang niet wordt gevorderd.’4 In die termen valt al te ontdekken wat later zou worden aangeduid als de negatieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel.5

Van Hamel, die afwezig was bij dit debat, plaatst in de volgende vergadering een kanttekening bij de gekozen redactie. Hij ziet de tekst liever gewijzigd in: ‘De vervolging blijft achterwege, indien zij door het openbaar belang niet wordt gevorderd.’ Die formulering, die tegenwoordig als een positieve interpretatie van het opportuniteitsbeginsel zou worden aangeduid,6 riep weer het bezwaar op dat het om dan bij elke zaak moet beslissen of vervolging geboden is. Ook zou het om de wet schenden, als het vervolgt bij het ontbreken van openbaar belang. Van Hamel stelt daarop een gewijzigde redactie voor: ‘De vervolging kan achterwege blijven op gronden aan het algemeen belang ontleend.’ Deze redactie, waaruit weer een negatieve interpretatie kan worden afgeleid,7 wordt ondanks enkele bedenkingen aanvaard.8 Vervolgens wordt het opportuniteitsbeginsel in twee artikelen geplaatst, zowel na de bepalingen over het opsporingsonderzoek als na die over het gerechtelijk vooronderzoek, omdat niet alleen in het geheel van vervolging kan worden afgezien, maar ook van verdere vervolging nadat het gerechtelijk vooronderzoek is gesloten.9 Als waarborgen tegen ongerechtvaardigde toepassing van het opportuniteitsbeginsel worden steeds het ambtelijk toezicht binnen het om en het rechterlijk toezicht na beklag genoemd.10 Daarbij speelde ook een rol dat het opportuniteitsbeginsel in belang had gewonnen, doordat het om alternatieve vormen van afdoening zoals het voorwaardelijk sepot was gaan gebruiken. Wanneer het instellen van strafvervolging niet opportuun is, hoeft dus niet per se onvoorwaardelijk sepot te volgen, maar kan een andere, meer adequate reactie worden geboden.11

Uiteindelijk wordt in het ontwerp van de staatscommissie artikel 170 als volgt geredigeerd: ‘Indien naar aanleiding van het ingestelde opsporingsonderzoek vervolging moet plaats hebben, gaat het openbaar ministerie ten spoedigste daartoe over. Van vervolging kan worden afgezien op gronden aan het algemeen belang ontleend.’. Artikel 245 wordt gelijkluidend opgesteld voor het geval er op grond van het algemeen belang na het gerechtelijk vooronderzoek geen verdere vervolging moet plaatsvinden. In de toelichting op het ontwerp wordt bij artikel 170 opgemerkt:

‘Niet zonder groote zorg werd de redactie van het besproken beginsel opgesteld. Door de gekozen formuleering komt duidelijk uit, dat op den voorgrond blijft staan de gedachte dat als algemeene regel vervolging van strafbare feiten noodzakelijk is, maar op gronden aan het algemeen belang ontleend van dien regel mag worden afgeweken. Het opportuniteitsbeginsel heeft geen ander doel dan om aan het legaliteitsbeginsel zijne scherpte te ontnemen.

De algemeene bepaling van artikel 14 waakt tegen de nadeelige gevolgen, welke uit verkeerde toepassing van het opportuniteitsbeginsel kunnen voortvloeien. Uiteraard zal hiërarchisch verband van het openbaar ministerie met zich brengen, dat door de procureurs-generaal van de hoven en ten deele ook door de officieren van justitie een nauwlettend toezicht over de gedragingen der onder hen staande ambtenaren zal worden geoefend en daarmee is tegen een verkeerdelijk seponeeren nog meerdere waarborg geschapen. Al is het beginsel van die scherpe contrôle in artikel 148 opgenomen, zoo is toch de uitwerking daarvan aan administratieve regeling overgelaten.’12

Met deze toelichting wordt duidelijk samengevat wat in de vergaderingen van de commissie aan de orde is geweest. Slechts bij uitzondering mag vervolging wegens het algemeen belang achterwege blijven, waarmee de commissie aansluit bij de manier waarop het opportuniteitsbeginsel volgens haar in de praktijk wordt toegepast. Met de formulering dat het doel slechts het ontnemen van de scherpte van het legaliteitsbeginsel is sluit men aan bij Duitse auteurs, van wie Mittermaier in een van de vergaderingen is geciteerd.13 Het ontwerpartikel stelt de beide beginselen naast elkaar: in het eerste lid wordt bepaald dat het om ten spoedigste moet vervolgen als het opsporingsonderzoek daartoe aanleiding geeft, in het tweede lid wordt het algemeen belang aangevoerd als grondslag voor het achterwege mogen laten van de vervolging. De zinsnede ‘als het opsporingsonderzoek daartoe aanleiding geeft’ moet niet zo worden opgevat dat daar een opportuniteitsoordeel in is opgenomen. Deze doelt eerder op de vraag of een strafbaar feit bewezen kan worden.

In de inleiding op de toelichting gaat de staatscommissie nog uitgebreider in op de keuze voor codificatie van het opportuniteitsbeginsel, en op de manier waarop de toepassing ervan met waarborgen wordt omkleed:

‘Ten aanzien van een ander belangrijk beginsel voor het strafproces mocht aan de sinds lang geldende practijk worden aangesloten. Bekend is, dat in ons land wordt aangenomen, dat het openbaar ministerie de bevoegdheid heeft ook dan, wanneer een bewijsbaar strafbaar feit gepleegd is en dus eene strafvervolging met waarschijnlijkheid van veroordeling zou kunnen worden ingesteld, die vervolging achterwege te laten, wanneer dit op gronden, aan het algemeen belang ontleend, wenschelijk voorkomt, wanneer eene vervolging niet door het algemeen belang gerechtvaardigd is. Dit zoogenaamde opportuniteitsbeginsel, in tegenstelling met het o.a. in Duitschland uitdrukkelijk gehuldigde legaliteitsbeginsel, wordt bij ons algemeen gehuldigd, al moet worden toegegeven, dat de wet het niet met zoovele woorden erkent, ja dat zelfs op enkele bepalingen beroep kan worden gedaan, die eene andere conclusie zouden wettigen. De gewoonte heeft hier recht geschapen.

In Duitschland is juist in de laatste jaren levendig gestreden over het al dan niet behouden van het legaliteitsbeginsel, over de grenzen van daarop aan te nemen beperkingen.

Toegegeven mag worden, dat aan het opportuniteitsbeginsel nadeelen verbonden zijn; het kan tot willekeur, bevoorrechting, in het algemeen tot misbruik aanleiding geven. Een hoogst enkel maal is daarvan ook bij ons sprake geweest, doch in het algemeen heeft de toepassing van het beginsel tot zegenrijke gevolgen geleid. Menige vervolging is voorkomen, waaraan voor het individu en indirect ook voor de geheele maatschappij grooter nadeel zou zijn verbonden geweest dan het voordeel, dat van algemeen maatschappelijk standpunt gezien, uit die vervolging zou kunnen zijn voortgevloeid; eene te automatische, te veelvuldige toepassing van de strafwet, over welke in Duitschland onder de werking van het legaliteitsbeginsel algemeen werd geklaagd, is daardoor verhinderd. Te onzent is alweer van aandrang tot afschaffing of zelfs tot beperking van het opportuniteitsbeginsel niet gebleken en zoo bestaat er alle aanleiding aan dit beginsel getrouw te blijven. Doch dan moet de wetgever de daaruit voor het openbaar ministerie voortvloeiende bevoegdheid ook uitdrukkelijk erkennen en den twijfel opheffen, waartoe de wet thans aanleiding geeft. Dit is geschied in het tweede lid van art. 170 Ontwerp, waarin is bepaald, dat het openbaar ministerie van vervolging mag afzien op gronden aan het algemeen belang ontleend. Bovendien veroorlooft art. 245, tweede lid, het openbaar ministerie op gronden aan het algemeen belang ontleend van verdere vervolging af te zien, zoolang het onderzoek ter terechtzitting nog niet is aangevangen. Men zie in verband met dit voorschrift art. 241, eerste lid.

Een mogelijk verkeerd gebruik van het aan het openbaar ministerie toegekende recht vordert, dat eene beslissing tot niet-vervolging, van de zijde van het openbaar ministerie tot in hoogste instantie, d.w.z. ook door eene beslissing van den Minister van Justitie, gehandhaafd, niet onvoorwaardelijk eene vervolging tegenhoude. In verschillende landen heeft men aan den door het misdrijf getroffene de bevoegdheid gegeven, wanneer het openbaar ministerie tot niet-vervolging besluit, zelf eene vervolging aanhangig te maken. Ook is in onderscheidene wetgevingen een vervolgingsrecht van particulieren erkend, onafhankelijk van de vraag, of door het openbaar ministerie vervolgd wordt of niet. In het Ontwerp zijn die voorbeelden niet gevolgd. De vervolging tot straf is eene daad van publiek recht; over het al dan niet vervolgen moet beslist worden naar de eischen van het algemeen belang; het oordeel daaromtrent moet niet aan bijzondere personen worden overgelaten, die zich uit den aard der zaak door geheel andere overwegingen zullen laten leiden, meer beheerscht zullen worden door een persoonlijk wraakgevoel, dan door gronden aan het algemeen belang ontleend. Vermeerdering van het aantal strafvervolgingen is ongetwijfeld weinig gewenscht; de toekenning van een vervolgingsrecht aan den benadeelde zou tot vervolgingen kunnen leiden in weinig beteekenende zaken, onbeduidende mishandelingen of beleedigingen, en bovendien eene bron kunnen openen voor chantage, die beter gesloten blijft.

Zeker zou wel eene regeling mogelijk zijn waarbij aan particulieren een initiatief tot vervolgen wordt gegeven en toch voldoende waarborg bestaat, dat niet een uitsluitend individueel belang de strafvervolging in het leven roept. Men zou aan vereenigingen, opgericht ter bevordering van een nauwkeurig omschreven maatschappelijk doel, het recht kunnen inruimen vervolgingen aanhangig te maken, welke met het te bereiken doel in verband staan, bijv. aan eene vereniging tot bescherming van dieren, het recht om vervolgingen wegens dierenmishandeling in te stellen. Ongetwijfeld zou, gelijk de practijk in Engeland kan aantoonen, daardoor eene krachtige repressie van sommige strafbare feiten worden bevorderd, doch het te bereiken doel zou worden voorbijgestreefd. De altijd eenigszins eenzijdige gedachte, waardoor dergelijke vereenigingen geleid worden, zou er toe voeren, dat op verschillende strafbepalingen te veelvuldig beroep zou worden gedaan. Dit gevaar bestaat vooral, nu de wetgever in den laatste tijd zeer ruim gestelde strafbepalingen heeft aanvaard, in de onderstelling, dat voorzichtig beleid van het openbaar ministerie de anders mogelijk bedenkelijke gevolgen zou weten te voorkomen. Bij zulke strafbepalingen is een in handen van particulieren gelegd vervolgingsrecht in hooge mate gevaarlijk. De conclusie moet dus wezen, dat het uitsluitend recht van vervolging voor het openbaar ministerie moet gehandhaafd blijven.

Doch dan is ook een correctief als thans in art. 33 Strafv. te vinden is, onmisbaar en moet eene bepaling van die strekking, ondanks al de daartegen meermalen aangevoerde bezwaren, behouden blijven. Wanneer het openbaar ministerie in al zijne geledingen weigert eene vervolging in te stellen en belanghebbenden van oordeel zijn, dat aldus aan wat hun rechtsgevoel eischt, misschien ook aan hunne rechtmatige belangen wordt te kort gedaan, dan moeten zij zich op eene andere autoriteit kunnen beroepen, en die autoriteit kan geene andere zijn dan eene rechterlijke. Wel is het oordeelen over, niet het bevelen van eene vervolging de eigenlijke taak der rechterlijke macht, doch daarom mag haar toch wel eene beslissing worden opgedragen waartoe zij het best in staat is en het meest bevoegd. Slechts moet er naar worden gestreefd, de aan het toekennen van deze bevoegdheid verbonden bezwaren zoo gering mogelijk te maken.’14

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.