Klimaatzaak. Schending van art. 8 EVRM, art. 1 Protocol 12 EVRM en art. 14 EVRM.

Bonaire is het grootste en meest zuidelijk gelegen eiland van Caribisch Nederland. Het eiland ligt benedenwinds op 90 kilometer van de kust van Venezuela. Bonaire heeft een oppervlakte van 288 km² en heeft ongeveer 26.000 inwoners.

Het eiland is relatief vlak en bestaat voornamelijk uit koraalkalk. In het noordwesten bevindt zich een heuvellandschap met de ‘Brandaris’ als hoogste punt (241 meter). Het zuiden van Bonaire ligt een stuk lager. Hier bevinden zich de saliñas (onder water staande zoutpannen) in het zuidwesten en de mangrovebossen (Lac Bay) in het zuidoosten. De hoofdstad Kralendijk ligt aan de westkust van het eiland. Twee kilometer voor de kust bij Kralendijk ligt het onbewoonde koraaleiland Klein Bonaire.

Belangrijke pijlers voor de Bonairiaanse cultuur zijn de visserij en de landbouw op kunuku’s (boerderijen); veel culturele feesten zijn hiermee nauw verbonden. Veel belangrijk materieel cultureel erfgoed bevindt zich in de laaggelegen gebieden. De slavenhuisjes — de enige tastbare monumenten uit de slavernijperiode — staan bijvoorbeeld vlakbij de kust.

Veel inwoners van Bonaire leven in armoede vanwege de lage inkomens en de hoge kosten van levensonderhoud op het eiland. De economie van Bonaire drijft voor een groot deel op toerisme. Ongeveer 75% van de toeristen komt om te duiken rond de koraalriffen.

Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) is een organisatie van de Verenigde Naties (VN) die in 1988 is opgericht om overheden te voorzien van wetenschappelijke informatie die kan worden gebruikt bij het ontwikkelen van klimaatbeleid. Het IPCC publiceert daartoe periodiek Assessment Reports (AR).2. Die rapporten, waaraan duizenden wetenschappers van verschillende disciplines uit de hele wereld samenwerken, vormen een weergave van alle op dat moment beschikbare kennis over het klimaat. Rapporten komen tot stand na een uitgebreid proces met meerdere review-rondes waarin externe experts en nationale overheden alles nagaan en commentaar kunnen geven.

Al in 1990, in AR1, vermeldde het IPCC op meerdere plaatsen dat en waarom ‘kleine eilanden’ extra kwetsbaar zijn voor de negatieve gevolgen van klimaatverandering.3. Dit komt vooral door hun ligging, kleinschaligheid, en hun grote economische afhankelijkheid van toerisme en import. Sinds 1995, vanaf AR2, besteedt het IPCC in haar Assessment Reports een apart hoofdstuk aan kleine eilanden en hun bijzondere kwetsbaarheid voor de gevolgen van klimaatverandering.4. Deze kwetsbaarheid is ook door andere instanties geconstateerd, ook specifiek ten aanzien van eilanden in de Cariben.5. De Caribische eilanden werden door de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties van de VN in 2022 aangeduid als het ‘ground zero’ van de mondiale klimaatcrisis.6.

Het IPCC heeft in haar laatste rapport (AR6) acht ‘key risks’ geïdentificeerd die de leefbaarheid van kleine eilanden negatief beïnvloeden:7.

Uit de onderzoeken van het IPCC blijkt ook dat de negatieve gevolgen van klimaatverandering en armoede elkaar versterken.8.

Het wetenschappelijk onderzoek naar de gevolgen van klimaatverandering voor specifiek Bonaire is enkele jaren geleden op gang gekomen met in de eerste plaats onderzoek door het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (hierna: KNMI) dat in 20179. concludeerde dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna samen: de BES-eilanden) erg gevoelig zijn voor klimaatverandering en dat de koraalriffen op Bonaire worden bedreigd door zeespiegelstijging in combinatie met de verzuring en opwarming van de oceaan.

In datzelfde jaar constateerden wetenschappers van Wageningen University & Research (hierna: WUR) dat de effecten van klimaatverandering voor de natuur en biodiversiteit van de BES-eilanden zeer ongunstig zullen zijn. Zij noemen met name het verlies van kusthabitats en koraalverbleking.10. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken, in het kader van het Beleidsondersteunend Onderzoeksthema ‘Caribisch Nederland’.

Het Instituut voor Milieuvraagstukken aan de Vrije Universiteit van Amsterdam (hierna: het IVM) heeft in opdracht van Greenpeace onderzoek gedaan naar de gevolgen van klimaatverandering op Bonaire. De uitkomsten van dit onderzoek zijn in september 2022 gepubliceerd in het rapport ‘The impacts of Climate Change on Bonaire’.

Het KNMI stelt jaarlijks klimaatscenario’s op voor Europees Nederland. In het scenario van 2023 heeft het KNMI ook aandacht besteed aan de BES-eilanden.

Voor Bonaire zijn door het KNMI in KNMI’23 vier klimaatscenario’s ontwikkeld: hoge uitstoot, droog (Hd), hoge uitstoot, nat (Hn), lage uitstoot, droog (Ld) en lage uitstoot, nat (Ln). In al deze scenario’s nemen de temperatuur en de windsnelheid op Bonaire toe, terwijl de jaarlijkse hoeveelheid neerslag op Bonaire in meer of mindere mate afneemt of gelijk blijft, afhankelijk van het gekozen scenario. Het KNMI constateert dat voor het laaggelegen Bonaire vooral de stijging van de zeespiegel een bedreiging vormt. Een overzicht van de bevindingen wordt in onderstaande afbeelding weergegeven:

Afbeelding 1: de getallen voor klimaatverandering voor de zeespiegel, temperatuur, neerslag en wind op Bonaire11.

Het wetenschappelijk onderzoek naar de gevolgen van klimaatverandering op Bonaire geeft nog geen volledig beeld van de gevolgen die klimaatverandering voor de inwoners zal hebben. Tussen partijen is echter niet in geschil dat Bonaire nu al negatieve gevolgen ondervindt van klimaatverandering en dat die negatieve gevolgen in de toekomst zullen toenemen. De zeespiegel rondom Bonaire stijgt, de hitte neemt toe en er is meer kans op langere, droge periodes. In de volgende paragrafen wordt een aantal van de negatieve gevolgen van klimaatverandering voor Bonaire benoemd die zich nu al voordoen of zich met een grote mate van waarschijnlijkheid in de nabije toekomst zullen voordoen.

In alle vier de door het KNMI ontwikkelde klimaatscenario’s zal de jaargemiddelde temperatuur op Bonaire in de komende eeuw toenemen. In 2050 zal de jaargemiddelde temperatuur naar verwachting liggen tussen de 29,3 °C (lage uitstootscenario) en 29,8 °C (hoge uitstootscenario). In 2100 wordt een jaargemiddelde temperatuur tussen de 29,2 °C (lage uitstootscenario) en 31,8 °C (hoge uitstootscenario) verwacht.

Het KNMI heeft in maart 2022 een rapport uitgebracht over de zeespiegel(stijging) rondom de BES-eilanden.12. Uit het rapport volgt dat de gemiddelde zeespiegelstijging rondom de BES-eilanden gedurende de laatste drie decennia vergelijkbaar is met de gemiddelde mondiale zeespiegelstijging in die periode. Het KNMI acht het aannemelijk dat de zeespiegel rondom de BES-eilanden in de toekomst iets sneller zal stijgen dan het mondiale gemiddelde.

Uit KNMI’23 volgt dat naar verwachting de zeespiegel bij Bonaire rond 2050 is gestegen met 14-34 cm (in het lage uitstootscenario) of 16-37 cm (in het hoge uitstootscenario). Rond 2100 zal de zeespiegel 31-78 cm (in het lage uitstootscenario) tot 55-127 cm (in het hoge uitstootscenario) zijn gestegen. Die bovengrens kan oplopen tot 3,4 meter als onzekere processen, zoals het instabiel worden van de Antarctische ijskap, al vóór 2100 optreden.13.

Het KNMI14. en het IVM15. hebben de verwachte toekomstige zeespiegelstijging rond Bonaire in 2022/2023 in kaart gebracht aan de hand van de door het IPCC ontwikkelde Shared Socio-economic Pathways (SSP’s). Die SSP’s zijn onder te verdelen in een lage-uitstootscenario (SSP1-2.6), een matige-uitstootscenario (SSP2-4.5) en een hoge-uitstootscenario (SSP5-8.5). De bandbreedte van de mogelijke zeespiegelstijging (in centimeters) rond Bonaire, wordt in de onderstaande afbeelding schematisch weergegeven.

Afbeelding 2: de geschatte zeespiegelstijging ten opzichte van de periode 1991-2020 (KNMI) en 1995-2014 (IVM)16.

Het effect van de verwachte zeespiegelstijging hangt samen met de hoogteligging van Bonaire. Zowel het IVM17. als HKV Lijn in Water B.V. dat in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in 2024 overstromingsrisico’s door klimaatverandering voor de BES-eilanden verder in kaart bracht, (hierna: HKV)18. concluderen dat als gevolg van de verwachte gemiddelde zeespiegelstijging kustoverstromingen zullen plaatsvinden in het zuidelijke deel van Bonaire. De saliñas in het zuidwesten van het eiland en de mangroven in het zuidoosten zullen — als er geen adaptatiemaatregelen worden genomen — steeds verder onder water komen te liggen, en delen van met name de zuidelijke en westelijke kustlijn van Klein Bonaire zullen verder landinwaarts verschuiven. HKV heeft de zeespiegelstijging op Bonaire in 2050 en 2100 in beeld gebracht, zowel voor het lage als voor het hoge uitstootscenario:

Afbeelding 3: vier overstromingskaarten van Bonaire voor zichtjaren 2050 en 2100 (uitsluitend ten gevolge van zeespiegelstijging)19.

Volgens HKV is er in het regionale risicoprofiel voor het huidige klimaat nog geen zeespiegelstijging. De zeespiegelstijging is volgens de KNMI’23 scenario’s 27 cm in 2050 en 85 cm in 2100. De overstroming die hierdoor wordt veroorzaakt valt in 2050 in de impactklasse ‘beperkt’ (< 5% wordt getroffen) en in het zichtjaar 2100 in de klasse ‘aanzienlijk’ (5-10% wordt getroffen).

Het IVM heeft voor de verschillende uitstootscenario’s de zuidelijke kustlijn van Bonaire in 2150 in beeld gebracht:

Afbeelding 4: de toekomstige kustlijn van Bonaire in 2150 voor drie IPCC klimaatscenario’s20.

Ook het risico op overstromingen door zwaardere stormen en extreme neerslag op Bonaire neemt toe, onder meer door klimaatverandering.21. Het OLB heeft in 2013 in samenwerking met Veiligheidsregio Haaglanden een risicoprofiel van Bonaire opgesteld; hierin worden overstromingen door overvloedige regenval en overstromingen door tropische stormen als risico genoemd. Het rapport benadrukt dat zulke overstromingen een zeer ernstige impact op het eiland kunnen hebben.22.

In 2016 heeft HKV in een zogenoemde quickscan de waterveiligheidssituatie op de BES-eilanden onderzocht23. waarbij is gekeken naar de kansen en de gevolgen van overstromingen uit zee en overstromingen als gevolg van extreme neerslag. HKV heeft deze quickscan in 202424. geactualiseerd op basis van nieuwe kennis en modellen, waaronder de verwachte effecten van klimaatverandering bij verschillende uitstootscenario’s. De impact van een overstroming vanuit zee door een orkaan of tropische storm wordt door HKV (ongeacht het gekozen uitstootscenario) in het huidige klimaat en in zichtjaar 2050 als ‘ernstig’ (10-25% wordt getroffen) en in zichtjaar 2100 als ‘zeer ernstig’ (25-50% wordt getroffen) ingeschat.

Overstromingen als gevolg van extreme neerslag die ‘waarschijnlijk’ is (een kans van ⅟2-⅟20 per jaar) als die ‘zeer waarschijnlijk’ is (een kans van ⅟1-⅟2 per jaar (kansklasse) vallen zowel in het huidige klimaat als in de zichtjaren 2050 en 2100 in de impactklasse ‘ernstig’. Zowel de impact van overstromingen als gevolg van extreme neerslag die ‘mogelijk’ is (een kans van ⅟20-⅟200 per jaar) als van extreme neerslag die ‘onwaarschijnlijk’ is (een kans van ⅟200-⅟2000 per jaar) is ‘zeer ernstig’.25.

Tussen partijen staat vast dat klimaatverandering negatieve gevolgen heeft voor de volksgezondheid op Bonaire, en dat temperatuurstijging de kans op hitte-gerelateerde aandoeningen verhoogt. De exacte omvang van de impact van klimaatverandering op de gezondheid is moeilijk te voorspellen. Voor Bonaire is nog weinig informatie beschikbaar over de mogelijke ontwikkeling van klimaatgerelateerde gezondheids- en ziekterisico’s op het eiland. Het IVM heeft wel onderzoek gedaan naar de gevolgen van klimaatverandering op de volksgezondheid op Bonaire.26. Het IVM constateert dat klimaatverandering op Bonaire zeer waarschijnlijk leidt tot een verhoogd risico op fysieke en mentale aandoeningen die verband houden met hittestress en voedselonzekerheid, en tot een toename van ziektes die worden overgedragen door vectoren (zoals muggen). Aantasting van de infrastructuur zal ook een negatieve invloed hebben op de bereikbaarheid van de gezondheidszorg.27.

Uit onderzoek van het internationale onderzoeksproject Global Commons Alliance28. volgt dat mensen het best gedijen bij temperaturen tussen de 13 en 27 °C en dat blootstelling aan temperaturen buiten deze zogenaamde human climate niche nadelige effecten heeft op de gezondheid en het welzijn van mensen. De jaargemiddelde temperatuur op Bonaire bedraagt op dit moment 28,5 °C (zie bovenstaande afbeelding 1); dat is hoger dan de bovengrens van de human climate niche.

Recent heeft de WUR29. vastgesteld dat de natuur op de BES-eilanden in een matige tot zeer slechte staat verkeert. Naast invasieve soorten en loslopend vee is klimaatverandering één van de belangrijkste bedreigingen voor de mangrovebossen, de saliñas, het koraalrif en andere natuurlijke habitats op en rond Bonaire. Daarom is het ook één van de belangrijkste bedreigingen voor de biodiversiteit in Caribisch Nederland.30.

Het IVM heeft onderzoek gedaan naar de gevolgen van klimaatverandering voor het cultureel erfgoed op Bonaire.31. Veel materieel erfgoed op Bonaire — waaronder de slavenhuisjes en vissershutten, de vuurtoren en de zoutpannen — bevindt zich in de laaggelegen kustgebieden in het zuiden van Bonaire en is kwetsbaar voor permanente overstroming door zeespiegelstijging, stormen en extreem weer. Het IVM constateert dat klimaatverandering ook een bedreiging vormt voor het immaterieel erfgoed van Bonaire, waaronder de traditionele visserij en landbouw.

Bonaire was tot circa 50 jaar geleden een vrijwel zelfvoorzienend eiland waarbij de inwoners hun voedsel verkregen uit de traditionele visserij en kleinschalige en lokale landbouw en veeteelt. Op dit moment is Bonaire voor 99% afhankelijk van geïmporteerde levensmiddelen. Daarbij speelt mee dat de bevolking van Bonaire de afgelopen vijftien jaar flink is gegroeid.32. Daarnaast is landbouw door de toenemende droogte op het eiland steeds moeilijker; ook is er minder vis, onder meer door de opwarming en verzuring van het zeewater en de aantasting van het koraal die dat tot gevolg heeft.33.

Op Bonaire leven veel mensen in armoede. Mensen in armoede zijn extra kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering omdat zij geen middelen hebben om zich te wapenen tegen hitte, extreem weer en overstromingen. Daarnaast kan klimaatverandering leiden tot meer armoede. De economie op Bonaire is sterk afhankelijk van het toerisme; veel toeristen komen naar Bonaire om er te duiken en de koraalriffen te zien, en ook de mangrovebossen zijn populair onder de toeristen. Het behoud van de koraalriffen en de mangroves is daarom van groot belang voor de Bonairiaanse economie. Klimaatverandering vormt een van de bedreigingen voor het koraal en de mangroven, naast het proces van dichtslibben door sediment en de druk van het toegenomen toerisme.

Daarnaast is er ook materiële schade te verwachten als gevolg van klimaatverandering. Veel belangrijke infrastructuur en gebouwen bevinden zich aan de kust en op de laaggelegen delen van Bonaire. Uit het onderzoek van het IVM blijkt dat Bonaire in de toekomst kwetsbaar is voor overstromingen door zeespiegelstijging en stormen. Het IVM heeft onderzoek gedaan naar de te verwachten schade aan infrastructuur en gebouwen op Bonaire.34. Daaruit blijkt dat zelfs in de meest positieve klimaatscenario’s de in de toekomst (2050 en 2150) te verwachten schade aan gebouwen op Bonaire in de miljoenen dollars loopt.

In deze zaak staat niet ter discussie dat door de mens veroorzaakte klimaatverandering wereldwijd reële risico’s voor de mens meebrengt en dat de aan klimaatverandering verbonden risico’s zich op steeds meer plaatsen in de wereld al verwezenlijken.

In 2022 lag de wereldgemiddelde temperatuur al ongeveer 1,2 °C hoger dan in het pre-industriële tijdperk.35. Deze temperatuurstijging is grotendeels te wijten aan de uitstoot van broeikasgassen door de mens.36.

Een groot deel van die uitstoot is het gevolg van de verbranding van fossiele brandstoffen; daarbij komt het broeikasgas koolstofdioxide (CO₂) vrij. Ongeveer de helft van die CO₂-uitstoot wordt nu nog37. binnen dertig jaar opgenomen door bossen, wetlands en oceanen (de zogeheten ‘carbon sinks’ of ‘putten’). De rest van de CO₂ blijft honderden tot duizenden jaren in de atmosfeer aanwezig als een soort deken om de aarde die warmte vasthoudt.

Er zijn ook andere broeikasgassen, zoals methaan, lachgas en fluorhoudende gassen. Deze gassen hebben een (veel) sterker opwarmend effect dan CO₂ en zij worden niet opgenomen door de carbon sinks. De hoeveelheid van deze andere broeikasgassen in de atmosfeer neemt ook toe en draagt bij aan de verdere opwarming van de aarde, al duurt het opwarmende effect van deze gassen minder lang dan dat van CO₂.

Een verdere stijging van de gemiddelde temperatuur op aarde kan wereldwijd zeer schadelijke gevolgen hebben. Te denken valt aan extreme hitte, extreme droogte, extreme neerslag, stijging van de zeespiegel door smeltende poolkappen en gletsjers, opwarming van de oceanen, overstromingen en orkanen. Deze schadelijke gevolgen doen zich wereldwijd steeds vaker voor. De stijging van de gemiddelde wereldtemperatuur vormt een ernstige bedreiging voor ecosystemen, voedselproductiesystemen en de mensen die daarvan afhankelijk zijn.38. Ook is duidelijk dat een aanhoudende temperatuurstijging kan leiden tot klimaatomslagen (tipping points), die het proces van klimaatverandering in een plotselinge stroomversnelling brengen. Wanneer een tipping point wordt bereikt, zal het klimaat op delen van de aarde abrupt ingrijpend veranderen. Dit kan de levens, de gezondheid, het welzijn en de woonomgeving van velen bedreigen — wereldwijd, en ook in Nederland.39.

Wetenschappers en politici wereldwijd hebben de afgelopen jaren gezamenlijk geconstateerd dat de negatieve gevolgen van klimaatverandering nog extremer zijn dan men voorheen al dacht. De nadelige gevolgen voor de mens worden in onderstaande afbeelding weergegeven:

Afbeelding 5: de negatieve gevolgen van door de mens veroorzaakte klimaatverandering zullen blijven toenemen40.

Oorspronkelijk hadden de lidstaten van de VN (waaronder Nederland) het gezamenlijke doel geformuleerd om de mondiale temperatuurstijging te beperken tot ‘ruim onder de 2 °C en bij voorkeur tot 1,5 °C’. Vanwege het toenemende aantal rampen door extreme weersomstandigheden en op grond van nadere onderzoeksresultaten hebben de VN-lidstaten besloten dat de opwarming van de aarde moet worden beperkt tot maximaal 1,5 °C.41. Vervolgens werd duidelijk dat de wereldgemiddelde temperatuur al ruim 1,2 van die 1,5 °C is gestegen én dat de temperatuur steeds sneller stijgt.42. Bovendien is gebleken dat landen tot nu toe minder maatregelen hebben genomen dan zij eerder hadden beloofd, zodat een achterstand is opgelopen in het verminderen van de uitstoot (oftewel: er moet nu meer in minder tijd gebeuren).

Om al deze redenen hebben de lidstaten van de VN afgesproken dat de uitstoot van broeikasgassen sterker moet worden teruggedrongen. In de volgende hoofdstukken gaat de rechtbank in op de afspraken voor het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen waar Nederland zich aan heeft gebonden, zowel internationaal (Hoofdstuk 5) als nationaal (Hoofdstuk 6).

Het United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) (hierna: het VN-Klimaatverdrag) uit 199243. vormt de basis voor de hierna te noemen VN-afspraken over het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen. Het overgrote deel van de wereldgemeenschap — 198 landen, waaronder Nederland — heeft dit verdrag geratificeerd.

Het doel van het VN-Klimaatverdrag is om de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer te doen stabiliseren op een niveau waarop gevaarlijke verstoring van het klimaatsysteem door de mens wordt voorkomen. Dit niveau moet ook op tijd worden bereikt, namelijk in een tijdsbestek waarbinnen ecosystemen zich nog op een natuurlijke manier kunnen aanpassen aan de klimaatverandering. Dan komt de voedselproductie niet in gevaar en blijft economische ontwikkeling op een duurzame manier mogelijk.44.

Alle lidstaten bij het VN-Klimaatverdrag verplichten zich om het klimaatsysteem te beschermen ten behoeve van huidige en toekomstige generaties. Daarbij is afgesproken dat rijke, ontwikkelde landen het voortouw nemen bij de bestrijding van klimaatverandering en de nadelige gevolgen daarvan, omdat zij in het verleden meer hebben bijgedragen aan de uitstoot van broeikasgassen en mede daardoor nu over meer middelen beschikken dan minder ontwikkelde landen.45. Deze rijke landen, waar Nederland er één van is, staan vermeld in Bijlage I bij het VN-Klimaatverdrag; de rechtbank zal deze groep landen hierna “Bijlage-I-landen” noemen.

De lidstaten hebben afgesproken dat zij voorzorgsmaatregelen zullen nemen om te anticiperen op de oorzaken van klimaatverandering en deze te voorkomen of in te perken, en om de nadelige gevolgen van klimaatverandering te beperken. Klimaatbeleid en -maatregelen moeten rekening houden met de verschillende sociaaleconomische contexten, veelomvattend zijn en betrekking hebben op alle economische sectoren en (de aanpassing van) alle relevante bronnen, putten en reservoirs van broeikasgassen.46.

Verder moeten de lidstaten samenwerken bij de voorbereiding op de aanpassing aan de effecten van klimaatverandering. Zij moeten passende en geïntegreerde plannen opstellen en uitwerken voor het beheer van kustgebieden, watervoorraden en landbouw, en voor de bescherming en het herstel van gebieden die worden getroffen door droogte, woestijnvorming of overstroming.47. Daarbij moeten zij in hun beleid en optreden rekening houden met klimaatverandering, op sociaal en economisch gebied en ten aanzien van het milieu. Bijlage-I-landen moeten lidstaten die ontwikkelingslanden zijn en bijzonder kwetsbaar zijn voor de nadelige gevolgen van klimaatverandering bijstand verlenen in de dekking van hun adaptatiekosten.48.

Bij het opstellen van al hun klimaatbeleid en het treffen van klimaatmaatregelen moeten de lidstaten passende methoden gebruiken, bijvoorbeeld door op nationale schaal milieueffectrapportages op te stellen. Lidstaten worden geacht wetenschappelijk, technologisch, technisch, sociaaleconomisch en ander onderzoek te bevorderen om de resterende onzekerheden over de oorzaken, de gevolgen, de omvang en het verloop van klimaatverandering weg te nemen.49.

Hoewel er veel onzekerheden zitten in de voorspellingen over klimaatverandering — vooral over het verloop, de omvang en de regionale patronen waarin zij zich voordoet — hebben de lidstaten in het VN-Klimaatverdrag neergelegd dat zij die onzekerheden niet als argument mogen gebruiken om het nemen van maatregelen uit te stellen.50.

De ‘Conference of the Parties’ (hierna: COP) is het hoogste besluitvormende orgaan binnen de verdragsorganisatie van het VN-Klimaatverdrag.51. De COP organiseert bijna elk jaar een klimaatconferentie waar de lidstaten gezamenlijke besluiten nemen en nieuw beleid formuleren.

De lidstaten bij het VN-Klimaatverdrag moeten nationale inventarislijsten opstellen van door de mens veroorzaakte uitstoot van broeikasgassen per bron, en opname per type put (carbon sink). Daarbij moeten zij vergelijkbare, door de COP overeengekomen reken- en administratiemethoden gebruiken, om te zorgen dat de gegevens onderling vergelijkbaar zijn. De inventarislijsten moeten periodiek worden bijgewerkt, openbaar worden gemaakt en aan de COP ter beschikking worden gesteld. Ook moeten de lidstaten nationale programma’s opstellen met maatregelen om klimaatverandering te beperken, toegespitst op de uitstoot per bron en opname per put van alle broeikasgassen; en moeten zij hun eigen beleidslijnen en praktijken periodiek toetsen en actualiseren.52.

Ten slotte hebben de lidstaten onder ogen gezien dat het belangrijk is burgers en maatschappelijke organisaties te betrekken bij de inspanningen om de negatieve gevolgen van klimaatverandering te beperken. De lidstaten hebben daarom afgesproken om te waarborgen dat het bredere publiek toegang heeft tot informatie over klimaatverandering en de gevolgen daarvan, om brede deelname aan het tegengaan van klimaatverandering en de gevolgen daarvan mogelijk te maken.53.

Tijdens de derde klimaatconferentie van de COP (COP3) in Kyoto, Japan, hebben de lidstaten bij het VN-Klimaatverdrag overeenstemming bereikt over het Protocol van Kyoto.54. Dit protocol is op 16 februari 2005 in werking getreden.55. Het stelt onder meer nieuwe, concretere reductie-doelstellingen vast voor het tijdvak 2008-2012. Voor Bijlage-I-landen zoals Nederland zijn onder meer de volgende eisen vastgesteld:

Tijdens de COP16 in Cancún, Mexico, constateerden de lidstaten dat de gevolgen van klimaatverandering wereldwijd al tastbaar werden in de vorm van veranderingen in de gemiddelde temperatuur, verschuivingen in de seizoenen, een toenemende frequentie van extreme weersomstandigheden en het begin van ‘slow onset events'.56. Zij concludeerden dat hoe sneller het klimaat verandert en hoe langer aanpassingsinspanningen worden uitgesteld, hoe moeilijker en duurder het zal zijn om klimaatverandering aan te pakken. De lidstaten besloten daarom het Adaptation Committee in het leven te roepen. Dit comité ziet toe op de implementatie van het Cancún Adaptation Framework57. en staat lidstaten bij met kennis en technische ondersteuning.

In het Cancún Adaptation Framework hebben de lidstaten bijzondere aandacht besteed aan ontwikkelingslanden en ‘the particularly vulnerable people in the world’, omdat die op dat moment al werden geconfronteerd met negatieve gevolgen van klimaatverandering.

Op 22 april 2016 heeft de eenentwintigste conferentie van de COP (COP21) geleid tot de Overeenkomst van Parijs.58. Met deze Overeenkomst wilden de lidstaten de doelen en de uitvoering van het VN-Klimaatverdrag verbeteren, onder meer door:

Deze afspraken moeten worden geïmplementeerd op basis van billijkheid en het beginsel van gezamenlijke — maar verschillende — verantwoordelijkheden en mogelijkheden, rekening houdend met de onderling verschillende nationale omstandigheden.59.

Alle lidstaten moeten er in elk geval naar streven dat de piek van de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd zo snel mogelijk wordt bereikt, en dat de uitstoot daarna conform de beste beschikbare wetenschappelijke kennis snel wordt verminderd. Concreet moet in de tweede helft van deze eeuw — dus vanaf 2050 — een balans tussen de uitstoot en afvangst/opslag van broeikasgassen worden bereikt. De leidende beginselen bij dit alles zijn billijkheid, duurzame ontwikkeling en inspanningen om armoede uit te bannen.60.

Om het doel van de Overeenkomst van Parijs te bereiken, moeten alle lidstaten ambitieuze inspanningen leveren en ook openbaar melden wat deze inspanningen zijn. In de Overeenkomst wordt beschreven hoe inspanningen moeten worden gemeld.

De Overeenkomst laat de lidstaten ruime vrijheid bij het bepalen welke maatregelen zij precies willen nemen als onderdeel van hun nationale inspanningen; wel moeten die nationale inspanningen in de loop der tijd steeds progressie vertonen.61. Bijlage-I-landen moeten absolute emissiereductiedoelen voor hun gehele economie vaststellen.62.

Om de voortgang van de nationale bijdragen bij te houden, moet elke lidstaat iedere vijf jaar doorgeven welke nationaal bepaalde bijdragen zij beoogt te bereiken. Lidstaten moeten nationale mitigatiemaatregelen nemen om de doelstellingen van hun nationale bijdragen te verwezenlijken. Zij moeten deze bijdragen ook bijhouden, rekening houdend met latere besluiten van de COP en de uitkomsten van tussentijdse inventarisaties (‘Global Stocktakes’).63.

Iedere volgende nationaal bepaalde bijdrage van een lidstaat moet een zo hoog mogelijk ambitieniveau weerspiegelen én verder gaan dan de vorige nationaal bepaalde bijdrage die zij had gemeld.64.

Alle lidstaten moeten langetermijnstrategieën formuleren voor een op een lage uitstoot van broeikasgassen gebaseerde ontwikkeling; die langetermijnstrategieën moeten zij ook meedelen aan het secretariaat van het United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC).65.

Bijlage-I-landen moeten het voortouw nemen door absolute emissiereductie-doelen voor hun hele economie vast te stellen.66.

Lidstaten moeten ook verantwoording afleggen over hun nationaal bepaalde bijdrage. Dit moeten zij doen op een transparante, nauwkeurige, volledige, vergelijkbare en consistente manier; dubbeltellingen moeten worden voorkomen.67. Wel kunnen bijkomende mitigatievoordelen — bijvoorbeeld als gevolg van adaptatiemaatregelen of plannen voor economische diversificatie — bijdragen aan de mitigatieresultaten die de lidstaat moet bijhouden en meedelen.68.

Verder moeten lidstaten elke vijf jaar69. de volgende informatie verstrekken:

De verstrekte informatie moet zo duidelijk en transparant mogelijk zijn om het begrip ervan te bevorderen. Lidstaten waren het erover eens dat dit betekende dat mededelingen — waar van toepassing — kwantificeerbare informatie moeten omvatten over het referentiepunt (inclusief, indien van toepassing, een basisjaar), tijdsbestekken en/of perioden voor implementatie, reikwijdte en dekking, planningsprocessen, aannames en methodologische benaderingen, waaronder die voor het schatten en verantwoorden van antropogene broeikasgasemissies en, indien van toepassing, verwijderingen, en hoe de lidstaat van mening is dat haar nationaal vastgestelde bijdrage billijk en ambitieus is, in het licht van haar nationale omstandigheden, en hoe deze bijdraagt aan het bereiken van het overeengekomen temperatuurdoel.71.

In de Overeenkomst van Parijs hebben de lidstaten ook nadere afspraken gemaakt over adaptatie, vanuit het belang om schade en verlies door klimaatverandering te voorkomen, minimaliseren of aan te pakken. Daarbij erkenden zij dat adaptatie onder meer lokale en subnationale dimensies heeft en dat het een essentiële component is van de wereldwijde langetermijnaanpak van klimaatverandering om mensen, bestaansmiddelen en ecosystemen te beschermen. De lidstaten zeiden toe te zullen samenwerken en rekening te houden met de dringende en onmiddellijke behoeften van landen die bijzonder kwetsbaar zijn voor de nadelige gevolgen van klimaatverandering.72.

Bij het nemen van adaptatiemaatregelen moeten lidstaten een door het land gestuurde, participatieve en volledig transparante benadering volgen, waarbij rekening wordt gehouden met kwetsbare groepen, gemeenschappen en ecosystemen. Adaptatiemaatregelen moeten worden genomen op grond van de best beschikbare wetenschappelijke kennis, kennis van inheemse volken en lokale kennissystemen, om te zorgen dat adaptatie goed in de relevante sociaaleconomische en ecologische beleidslijnen en maatregelen wordt geïntegreerd.73.

Lidstaten mogen samenwerken bij de uitvoering van de Overeenkomst van Parijs. Dit kunnen lidstaten doen door een overeenkomst te sluiten en het secretariaat van de COP in kennis te stellen van de bepalingen van die overeenkomst. In de overeenkomst moet het emissieniveau staan dat binnen de relevante periode aan elke deelnemende lidstaat is toegekend. Lidstaten die zijn aangesloten bij een dergelijke samenwerkingsovereenkomst blijven zelf verantwoordelijk voor het eigen emissieniveau.74.

De lidstaten van de Europese Unie (EU) zijn partij bij de Overeenkomst van Parijs en hebben een samenwerkingsovereenkomst gesloten. De EU is ook zelfstandig partij bij de Overeenkomst van Parijs.

In de klimaatconferenties die na de Overeenkomst van Parijs zijn gehouden, zijn de klimaatdoelen uit de Overeenkomst van Parijs steeds bevestigd en zelfs aangescherpt. Zo hebben de verdragsstaten in 2020 tijdens de COP26 in Glasgow, Verenigd Koninkrijk, in het Glasgow Climate Pact onder meer bevestigd dat de COP:75.

Eind 2022 heeft de COP het voorgaande bevestigd in het Sharm el-Sheikh Implementation Plan (COP27).77. De lidstaten constateerden onder meer het volgende:

Over adaptatie staat in het Sharm el-Sheikh Implementation Plan onder meer het volgende:78.

Naar aanleiding van de uitkomsten van het Glasgow-Sharm el-Sheikh work programme on the global goal on adaptation hebben de lidstaten (verenigd in de COP) in 2023 mondiale adaptatiedoelen geformuleerd:79.

Voor de COP28 in Dubai, Verenigde Arabische Emiraten, is de eerste tussentijdse evaluatie (First Global Stocktake) opgemaakt. Hiervoor is onderzocht wat de stand van zaken in 2023 was op het gebied van klimaatverandering en de effectiviteit van de daartegen aangekondigde maatregelen.80. Belangrijke bevindingen waren onder meer dat de werkelijke wereldwijde uitstoot niet op koers ligt om de doelen van de Overeenkomst van Parijs te halen, en dat de plannen die de lidstaten hadden ingediend niet allemaal waren gerealiseerd. Daardoor moet er nu meer gebeuren dan was voorzien om de opwarming van de aarde te beperken tot de afgesproken 1,5 °C, terwijl er minder tijd over is om dit voor elkaar te krijgen.81. De conclusie was dat het niet alleen nodig is om ambitieuze(re) maatregelen te nemen, maar ook om de al voorgenomen maatregelen echt uit te voeren:

Op 29 maart 2023 heeft de Algemene Vergadering van de VN de hoogste VN-rechter — het Internationaal Gerechtshof (IGH) — om advies gevraagd over de verplichtingen van staten ten aanzien van klimaatverandering.83.

Op 23 juli 2025 heeft het IGH een advies gepubliceerd84. waarin het op een rij zet welke mitigatie- en adaptatieverplichtingen er op VN-lidstaten rusten. In het advies heeft het IGH een aantal ook voor deze procedure relevante bepalingen van VN-recht uitgelegd en van meer context voorzien. De rechtbank zal dit advies hierna in hoofdstuk 8 bij de beoordeling van de vorderingen betrekken, waar het de bevindingen over specifieke regels en beginselen betreft. De hierna geciteerde overwegingen zijn echter relevant voor de interpretatie van alle hiervoor genoemde regels:

Op 22 april 2016 heeft de Europese Unie de Overeenkomst van Parijs ondertekend en is zo — naast haar lidstaten — ook zelfstandig partij geworden bij dit VN-verdrag.86.

De EU heeft haar klimaatplannen geïntegreerd in The European Green Deal,87. die de Europese Commissie op 11 december 2019 heeft gepubliceerd. Het doel van dit beleidsprogramma is om de EU te transformeren tot ‘een rechtvaardige en welvarende samenleving, met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie, waar in 2050 geen netto-uitstoot van broeikasgassen meer is en economische groei losgekoppeld is van hulpbronnengebruik.’ De Commissie kondigde aan dat zij in maart 2020 een voorstel voor een Europese klimaatwet zou indienen, met daarin twee harde doelstellingen voor de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen: klimaatneutraliteit in 2050 en een emissiereductie van 50-55% in 2030 ten opzichte van het jaar 1990.

De Europese klimaatwetgeving kent een eigen governance-structuur,88. inclusief administratieve verplichtingen waaraan EU-lidstaten moeten voldoen om de gezamenlijke inspanningen bij te houden en aan de UNFCCC te kunnen rapporteren.

Lidstaten moeten onder meer ‘geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen’ en langetermijnstrategieën indienen, en deze elke tien jaar actualiseren.89. Ook moeten de lidstaten elke twee jaar voortgangsverslagen uitbrengen, onder meer over de stand van de tenuitvoerlegging van het eigen geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan en over de prognoses. De geschatte broeikasgasinventarissen moeten elk jaar worden gerapporteerd.90.

De bedoeling is dat dit onderling afgestemde systeem leidt tot een grotere coherentie en effectiviteit van de binnen de EU genomen maatregelen. Ook zou het een aanzienlijke vermindering zijn van de complexiteit en administratieve rompslomp voor de lidstaten, de EU-instellingen en andere belanghebbenden.91.

De Europese Klimaatwet92. is er op 30 juni 2021 gekomen, in de vorm van Verordening (EU) 2021/1119. Deze verordening bevat twee bindende doelstellingen: één voor klimaatneutraliteit van de EU uiterlijk in 205093. en één voor een nettoreductie van de broeikasgasemissies vanuit de Unie van ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990.94. Hiermee wil de EU voldoen aan de VN-doelstelling van maximaal 1,5 ⁰C mondiale opwarming en wil zij vooruitgang boeken bij het halen van de VN-doelen voor klimaatadaptatie.95.

In 2023 heeft de EU een reeks wetsvoorstellen aangenomen waarin alle EU-beleidsinstrumenten worden herzien die nodig zijn om de klimaatdoelstelling voor 2030 te bereiken. Met dit zogenoemde ‘Fit for 55’-pakket96. heeft de EU nogmaals bevestigd dat broeikasgasemissies in de EU uiterlijk in 2030 met minstens 55% moeten zijn verminderd ten opzichte van het niveau van 1990, en dat de EU in 2050 klimaatneutraal moet zijn. Ter ondersteuning van regio’s en sectoren die economisch sterk afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen en die grote aanpassingen moeten maken in de transitie naar een groene economie, heeft de EU een Just Transition Fund ingesteld.

Binnen de EU wordt sinds de hiervoor genoemde First Global Stocktake onderhandeld over de vaststelling van een nieuwe tussentijdse klimaatdoelstelling voor de EU, voor het jaar 2040. Op het moment dat dit vonnis wordt gewezen, is er nog geen nieuwe doelstelling in wetgeving neergelegd.97. Het voorstel waarover politieke overeenstemming lijkt te zijn, is dat de CO2-uitstoot in 2040 netto met 90% moet zijn verlaagd ten opzichte van 1990, waarbij 5% uitstootvermindering mag worden bereikt door internationale carbon credits op te kopen.98.

Artikel 28 Statuut bepaalt dat Aruba, Curaçao en Sint Maarten desgewenst als lid tot volkenrechtelijke organisaties kunnen toetreden op de voet van door het Koninkrijk aangegane internationale overeenkomsten.

Het EVRM, het Twaalfde Protocol bij het EVRM en het IVBPR gelden voor het gehele Koninkrijk, dus ook voor Bonaire.99.

Nederland is lid van het VN-Klimaatverdrag en het Akkoord van Parijs, maar alleen voor wat betreft het Europese deel van Nederland. In de memorie van toelichting bij de Goedkeuring van de Overeenkomst van Parijs100. van 31 oktober 2016 staat daarover het volgende:

De Europese Klimaatwet is niet van toepassing op Bonaire.

In het Unierecht komen overzeese gebieden van EU-lidstaten een bijzondere positie toe als ofwel ‘landen en gebieden overzee’ (LGO) danwel ‘ultraperifere gebieden’ (UPG).

Voor de UPG geldt dat EU-wetgeving daar in principe wel van toepassing is; vanwege de grote afstand met Europa zijn uitzonderingen op deze hoofdregel mogelijk.

Op de LGO is het recht van de Europese Unie in beginsel niet van toepassing, met uitzondering van deel II en deel IV van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Deel II ziet op non-discriminatie en burgerschap van de Unie; deel IV ziet op de associatie van de LGO. Het doel van het associëren van de LGO met de EU is “het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling der landen en gebieden” (art. 198 VWEU).

De Nederlandse Antillen en Aruba hadden vóór 2010 de positie van LGO. Bij de staatkundige hervormingen in 2010 is afgesproken dat de LGO-status van de BES-eilanden ‘voorlopig’ gehandhaafd zou blijven. Dit betekent dat het recht van de Europese Unie in beginsel niet van toepassing is op de BES-eilanden.

De eerste Nederlandse Klimaatwet (hierna: de Klimaatwet) is op 1 september 2019 in werking getreden. De doelstellingen van deze wet waren als volgt geformuleerd:

Op 14 februari 2023 heeft de Tweede Kamer ingestemd met een (gewijzigd) voorstel tot wijziging van de Klimaatwet, waarmee de Europese Klimaatwet is geïmplementeerd. De wijzigingen in de Klimaatwet zijn op 22 juli 2023 van kracht geworden.

Artikel 2 van de Klimaatwet kwam daarmee als volgt te luiden:

Op grond van de Klimaatwet moet eens per vijf jaar een klimaatplan worden opgesteld. Het eerste klimaatplan bestreek de periode 2021-2030 en het huidige klimaatplan bestrijkt de periode 2025-2030.101.

Het verantwoordingsmechanisme van de Klimaatwet is opgenomen in hoofdstuk 3 van de Klimaatwet. Artikel 6 bepaalt dat het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) jaarlijks een Klimaat- en Energieverkenning (KEV) uitbrengt. De KEV is een wetenschappelijk rapport over de gevolgen van het gevoerde klimaatbeleid in het voorgaande kalenderjaar. Dit betreft een beleidsneutrale, feitelijke weergave van de stand van het klimaatbeleid, waaruit blijkt of met het vastgestelde en voorgenomen klimaatbeleid de klimaatdoelen kunnen worden gehaald. Op basis van de KEV wordt duidelijk of aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn om de klimaatdoelen te realiseren. De KEV wordt jaarlijks, gelijktijdig met de klimaatnota, aan het parlement aangeboden. Voordat de klimaatnota aan het parlement wordt aangeboden, brengt de Afdeling advisering van de Raad van State advies uit. Als uit de KEV en de Klimaatnota blijkt dat aanvullende maatregelen nodig zijn om de klimaatdoelen te halen, wordt een proces in gang gezet om de besluitvorming over aanvullende maatregelen voor te bereiden.

In de KEV 2025102. heeft het PBL geconstateerd dat het met een kans van minder dan 5% “heel erg onwaarschijnlijk” is dat Nederland het wettelijke klimaatdoel van 55% emissiereductie in 2030 haalt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in zijn advies over het concept van de Klimaat- en Energienota 2025 het volgende opgemerkt:103.

Sinds 1992 (het jaar waarin het VN-Klimaatverdrag is gesloten) houdt de Staat zich bezig met het treffen van klimaatadaptatiemaatregelen voor Europees Nederland. De Staat rapporteert sindsdien iedere vier jaar aan het UNFCCC over zijn mitigatie- en adaptatiemaatregelen in een ‘National Communication’.

In de achtste National Communication van de Staat aan het UNFCCC104. heeft de Staat uiteengezet welke stappen hij van 2006 tot 2022 heeft gezet op het gebied van klimaatadaptatie in Europees Nederland. Het gaat onder meer om de volgende acties:

2006 KNMI klimaatscenario’s 2006

2006-2011 Adaptatieprogramma Ruimte voor Klimaat (ARK)

2007 Nationale Adaptatiestrategie Maak ruimte voor klimaat

2008-2014 Onderzoeksprogramma Kennis voor Klimaat

2010-2014 Start van het Deltaprogramma (voorbereidende fase)

vanaf 2010 Ieder jaar wordt een update van het Deltaprogramma gepresenteerd

2014 Start implementatiefase Deltaprogramma

2014 KNMI klimaatscenario’s 2014

2016 Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS 2016)

2018 Uitvoeringsprogramma 2018-2019 NAS

2021 Klimaatsignalering KNMI

2022 Eindrapportage evaluatie NAS

De Algemene Rekenkamer heeft in 2012 vastgesteld dat het toenmalige klimaatadaptatiebeleid voor Europees Nederland niet voldeed aan de vereisten van het VN-Klimaatverdrag.105. Zo bestond er onvoldoende zicht op de risico’s van klimaatverandering en de samenhang tussen de risico’s, was er geen integraal en effectief adaptatiebeleid en werd het bestaande adaptatiebeleid niet gecoördineerd, gemonitord of geëvalueerd. Hierdoor zou Europees Nederland niet genoeg zijn voorbereid op de gevolgen van klimaatverandering. Naar aanleiding van dit advies is het adaptatiebeleid voor Europees Nederland verder uitgewerkt, uitgevoerd, geëvalueerd en naar aanleiding van de evaluatie geïntensiveerd.

Na de evaluatie in 2022 heeft de ministerraad in 2023 het Nationaal Uitvoeringsprogramma Klimaatadaptatie (NUPKA) vastgesteld. Verder heeft het KNMI in 2023 de hiervoor besproken klimaatscenario’s vastgesteld.

De Staat heeft in deze procedure de maatregelen die hij op Bonaire neemt of ondersteunt ingedeeld in vier categorieën:

In 2012 is vanwege de onzekere drinkwatervoorziening en de betaalbaarheid daarvan besloten tot nieuwe wetgeving op het gebied van water- en energievoorziening.106. Het wetgevingsproces mondde in 2016 uit in de Wet elektriciteit en drinkwater BES (Weed BES).107. Uit de evaluatie van 2023 volgt dat de duurzaamheid van de drinkwater- en elektriciteitsvoorziening op de BES-eilanden sinds de inwerkingtreding van deze wet sterk zijn verbeterd.108. Om deze voorzieningen ook betaalbaar te houden, zijn er structurele en incidentele subsidies verstrekt vanuit de Staat.

Vanwege het ontbreken van een (goed) afvalwatersysteem op Bonaire is in 2014 een centraal rioolwatersysteem met zuiveringsinstallatie gerealiseerd met subsidie van de Europese Commissie en de Staat.109.

Op grond van artikel 2 van de Wet grondslagen natuurbeheer en bescherming BES (Wgnb BES) moet de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur — in nauw overleg met de bestuurscolleges van de eilanden — iedere vijf jaar een natuurbeleidsplan vaststellen. Voor de periode vanaf 2013 was dat het Natuurbeleidsplan Caribisch Nederland 2013-2017 (NBP). De Staat heeft de BES-eilanden middellijk en financieel ondersteund bij de uitvoering van de natuurplannen van de eilanden. Daarnaast heeft Bonaire van de Staat USD 5.238.400 aan natuurgelden ontvangen voor de uitvoering van natuurprojecten. De doelstellingen uit het NBP kregen in de periode 2013-2017 uitvoering in tien projecten, waaronder herbebossing, koraalrestauratie en het terugdringen van invasieve exoten.

In april 2020 is op grond van artikel 2 Wgnb BES en artikel 1.4 Wet VROM BES het Natuur- en Milieubeleidsplan Caribisch Nederland 2020-2030 (NMBP) opgesteld door de toenmalige Ministers van Infrastructuur en Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in nauw overleg met de bestuurscolleges van de BES-eilanden. Het NMBP bouwt voor wat betreft natuur voort op het NBP en daarnaast is hierin ook het milieubeleid opgenomen. In het NMBP zijn vier strategische doelen geformuleerd: 1) het terugdringen van de achteruitgang van koraal, 2) het herstel en behoud van unieke habitats en soorten, 3) duurzaam gebruik van land en water voor ontwikkeling van de lokale economie en 4) het tot stand brengen van voorwaarden om duurzame resultaten van natuurbeleid te verzekeren. Onder het NMBP vallen zowel overkoepelende projecten voor de BES-eilanden samen als projecten die specifiek op één eiland zijn gericht.

De BES-eilanden zijn zelf verantwoordelijk voor lokale uitvoeringsplannen en krijgen van de Staat financiële ondersteuning bij het opstellen daarvan. Daarnaast ondersteunt de Staat de BES-eilanden ook financieel bij de uitvoering van de plannen. Zo is er — onder meer — € 35 miljoen beschikbaar gesteld voor de uitvoering van de eerste fase van het NMBP en daarnaast € 7,2 miljoen voor maatregelen op het gebied van koraalherstel. De verdeling van de beschikbare middelen uit het NMBP over de afzonderlijke BES-eilanden is afhankelijk van de aanvragen van ieder eiland. Voor de uitvoering van de tweede fase van het NMBP en de periode na 2030 stelt de Staat geen budget beschikbaar.110.

In het kader van het NMBP zijn op ieder eiland twee grotere programma’s opgestart: het programma natuurherstel en het programma water.111. In het kader van natuurherstel is er op Bonaire een koraalherstelplan en een mangroveherstelplan opgesteld en zijn er plannen in ontwikkeling voor het verwijderen van loslopend vee. In het kader van het programma water wordt er ingezet op waterbeheer, waterretentie en waterzuivering. De te nemen maatregelen worden door de Staat bekostigd.112.

Rijkwaterstaat en het OLB hebben het Monitoringsprogramma zeewaterkwaliteit opgesteld. Het Monitoringsprogramma is in 2023 van start gegaan en heeft als doel het realiseren van het basismeetnet op Bonaire voor de monitoring van zee- en grondwaterkwaliteit. Verbetering van de waterkwaliteit is van belang voor de groeiomstandigheden van de koraalriffen op Bonaire. De Staat heeft de aanleg van het meetsysteem gefinancierd.

Begin 2024 is in het kader van het NMBP een nieuw Ruimtelijk ontwikkelings-programma Caribisch Nederland (ROCN) vastgesteld, op grond van artikel 4 Wet grondslagen ruimtelijke ontwikkelingsplanning BES (Wgro Bes). Het ROCN is opgesteld in overleg met de bestuurscolleges van de openbare lichamen en het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Het ROCN geeft het OLB kaders voor het opstellen van een eilandelijk ruimtelijk ontwikkelingsplan, gericht op woningbouw, klimaatverandering113. en behoud van culturele en natuurlijke waarden. De Staat vervult de rol van partner van het OLB en neemt verantwoordelijkheid in de realisatie van goede ruimtelijke ontwikkelingen.

De Staat werkt aan een stelsel voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-stelsel) om belangen die de wetten op Bonaire op het gebied van natuur en milieu beogen te beschermen, te kunnen waarborgen. De verbetertrajecten zijn opgestart naar aanleiding van een rapport van de Inspectie Leefomgeving en Transport uit 2023,114. dat constateerde dat onduidelijk was welke bedrijven onder de toenmalige regelgeving (Hinderverordening) vergunningsplichtig waren en dat een consequent systeem voor toezicht en handhaving ontbrak. Per 1 april 2024 is het Inrichtingen- en activiteitenbesluit (IAB BES) met onderliggende regelgeving in werking getreden. Hiermee zijn de milieuregels voor bedrijven in Caribisch Nederland verduidelijkt, is de milieueffectrapportageplicht verbeterd en is een verantwoordingsplicht opgelegd aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat voor de uitvoering van VTH-beleid en VTH-taken.

De Staat heeft sinds 2017 opdracht gegeven tot diverse onderzoeken die relevant zijn in het kader van klimaatverandering en klimaatadaptatie op Bonaire, waaronder onderzoeken naar waterveiligheid,115. natuur en milieu116. en klimaat.117.

Op 27 september 2022 heeft het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap met de openbare lichamen een cultuurconvenant gesloten voor het bevorderen van culturele infrastructuur in Caribisch Nederland.118. In het cultuurconvenant is onder meer aandacht voor cultuureducatie, behoud en bescherming van materieel en immaterieel erfgoed en (onderwater)archeologie. Per eiland wordt een gezamenlijke cultuuragenda opgesteld door het OLB en het Ministerie, voor Bonaire is dat gebeurd op 9 juli 2024. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft hierin een ondersteunende rol.119.

Het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft in 2023 een Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk opgesteld. In dit document wordt klimaatverandering benoemd als gevaar met gevolgen die “steeds groter en moeilijker te beheersen”120. zijn, ook voor Caribisch Nederland. Voor Caribisch Nederland vermeldt de Veiligheidsstrategie onder meer het volgende:

Vanwege het risico op extreme weersomstandigheden wordt het weer op de BES-eilanden sinds 2016 gemonitord door het KNMI.

In 2016 heeft het toenmalige kabinet de Nationale klimaatadaptatiestrategie ‘Aanpassen met ambitie’ (NAS 2016) vastgesteld. Daarin is opgenomen dat de klimaatproblematiek in de Caribische delen van het Koninkrijk significant anders is en een afzonderlijk plan vereist.125.

De NAS 2016 is uitgewerkt in het Uitvoeringsprogramma 2018-2019 NAS. Het doel hiervan is ‘bewustwording creëren en de relevante partijen om de tafel krijgen’. Na evaluatie in 2022 is in 2023 het Nationaal Uitvoeringsprogramma Klimaatadaptatie (NUPKA) vastgesteld in de ministerraad. Het NUPKA gaat voornamelijk over Europees Nederland, maar het NUPKA laat waar mogelijk ook zien welke opgaven en maatregelen voor Caribisch Nederland worden voorzien.126. Het NUPKA benoemt verder vijf prioriteiten waarvoor de Staat aandacht vraagt aan de klimaattafel Bonaire,127. te weten:

Op 24 mei 2022 heeft het bestuurscollege van Bonaire de Minister van Klimaat en Energie gevraagd om een klimaattafel op Bonaire in te stellen en een kwartiermaker beschikbaar te stellen om dit concept verder vorm te geven. Op 8 mei 2023 heeft kwartiermaker Nijpels zijn adviesrapport ‘Het is nooit te laat’ gepubliceerd.128.

Naar aanleiding van dit adviesrapport heeft de Staat de volgende stappen gezet:

In 2023 is op Bonaire een zogenoemde Klimaattafel opgezet met vertegenwoordigers van diverse sectoren en overheden, onder leiding van een onafhankelijke voorzitter. De Klimaattafel heeft als doel toe te werken naar een eigen klimaatplan voor Bonaire. Ter ondersteuning van het opstellen van het klimaatplan heeft de Staat opdracht gegeven aan adviesbureau Witteveen+Bos om een overzicht op te stellen van de lopende en geplande inspanningen op klimaatadaptatie en -mitigatie op de BES-eilanden. Het rapport van Witteveen+Bos133. is meegegeven aan de projectgroep van de Klimaattafel. De Staat verwacht dat het klimaatplan het eerste kwartaal van 2026 gereed is. De opzet van de Klimaattafel wordt in onderstaande afbeelding schematisch weergegeven:

Afbeelding 6: opzet klimaattafel134.

De Staat zet verder als volgt in op samenwerking binnen het Koninkrijk en op internationale samenwerking:

Voor wat betreft aan klimaatadaptatie verwant beleid heeft de Staat onder meer het volgende ondernomen:

Tijdens een referendum op 10 september 2004 koos de bevolking van Bonaire voor een directe band met Nederland.

Op 17 september 2005 vond er een bestuurlijk overleg plaats dat op 22 oktober 2005 uitmondde in een hoofdlijnenakkoord tussen de Nederlandse Antillen, Nederland, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba.140. Het beoogde eindperspectief voor de BES-eilanden was een nieuwe status van bijzondere aard binnen het Koninkrijk, waarbij er een directe band zou zijn met Europees Nederland. Deze nieuwe status moest ertoe leiden dat op de drie eilanden — in nauwe samenwerking met Europees Nederland — een duurzame sociaaleconomische ontwikkeling werd bereikt met een “aanvaardbaar voorzieningenniveau”141. voor de burgers op de BES-eilanden tot gevolg.

Toen er grote verschillen van inzicht bleken te zijn over de nieuwe constitutionele positie van de BES-eilanden, is de Raad van State voor het Koninkrijk om advies gevraagd. In een op 18 september 2006 uitgebracht advies142. wees deze Raad de twee voorgestelde basismodellen — de BES-eilanden als Koninkrijkseilanden c.q. als Nederlandse gemeenten — af.

De Raad raadde een model aan waarbij elk van de BES-eilanden zou worden ingericht als een openbaar lichaam in de zin van artikel 134 van de Grondwet. De Raad benadrukte verder nog het volgende:

In de slotverklaring144. van de Miniconferentie van 10 en 11 oktober 2006 over de toekomstige staatkundige positie van de BES-eilanden hebben de delegaties van de BES-eilanden en het land Nederland onder meer de volgende afspraken gemaakt:

Op 10 oktober 2010 is het land de Nederlandse Antillen ontbonden en sindsdien bestaat het Koninkrijk uit vier afzonderlijke landen: Aruba, Curaçao, Nederland en Sint Maarten. De BES-eilanden zijn sinds die datum onderdeel van het land Nederland, als openbare lichamen in de zin van artikel 134 van de Grondwet. De staatkundige verhoudingen binnen het Koninkrijk zien er sindsdien — schematisch weergegeven — als volgt uit:145.

Afbeelding 7: de staatskundige verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden146.

De staatkundige relatie tussen de landen van het Koninkrijk wordt sinds 1954 geregeld door het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut). Het Statuut is op 10 oktober 2010 aangepast aan de nieuwe staatkundige verhoudingen.

Het Statuut maakt een onderscheid tussen onderwerpen van wetgeving en bestuur die door het Koninkrijk behartigd worden (Koninkrijksaangelegenheden) en onderwerpen die de landen zelf verzorgen (landsaangelegenheden). Artikel 3 lid 1 onder a tot en met h van het Statuut benoemt enkele Koninkrijksaangelegenheden. Het treffen van maatregelen in verband met klimaatverandering valt hier niet onder. Het tweede lid van dit artikel bepaalt echter — onder verwijzing naar artikel 55 van het Statuut — dat de landen andere onderwerpen in gemeen overleg en bij Rijkswet tot aangelegenheden van het Koninkrijk kunnen verklaren.

Tot op heden hebben de landen (het treffen van maatregelen in verband met) klimaatverandering niet tot Koninkrijksaangelegenheid verklaard. Dat geldt zowel voor de periode van 1954 tot 10 oktober 2010 (toen Bonaire nog onderdeel was van de Nederlandse Antillen) als voor de periode daarna. Klimaatbeleid is binnen het Koninkrijk dus altijd een landsaangelegenheid geweest.

Het procesdossier bevat geen informatie over beleid of concrete maatregelen met betrekking tot klimaatverandering die in de periode vóór 10 oktober 2010 op Bonaire zijn getroffen.

Artikel 43 lid 1 Statuut bepaalt dat elk land zorgdraagt voor de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur. Het tweede lid bepaalt dat het waarborgen van deze rechten, vrijheden, rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur een Koninkrijksaangelegenheid is.

Artikel 42 Statuut bepaalt dat de staatsinrichting van het land Nederland regeling vindt in de Grondwet. Caribische openbare lichamen zijn geregeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet.

Het OLB is ingesteld bij artikel 2 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba147. (hierna: WolBES). Hoofdstuk II WolBES regelt de inrichting en samenstelling van de organen van het openbaar lichaam.

Openbare lichamen hebben een bestuursstructuur die vergelijkbaar is met die van een gemeente. Op grond van artikel 5 WolBES heeft ieder openbaar lichaam een eilandsraad (het equivalent van de gemeenteraad), een bestuurscollege (het equivalent van het college van burgemeester en wethouders) en een gezaghebber (het equivalent van een burgemeester). Verder is er een kiescollege voor de Eerste Kamer.

Het eiland Bonaire heeft dus twee overheidslagen: het OLB en de Staat. De Staat en het OLB hebben afgesproken dat zoveel mogelijk taken op eilandniveau worden uitgevoerd (het zgn. ‘subsidiariteitsbeginsel’). Deze afspraak strookt met de uitgangspunten van het Europees Handvest inzake lokale autonomie148. en is neergelegd in Hoofdstuk V van de WolBES, waarin de verhouding van het OLB tot het Rijk is geregeld:

Er is ook een Rijksvertegenwoordiger voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (artikel 187 WolBES). Deze Rijksvertegenwoordiger is de schakel tussen de BES-eilanden en het Rijk. De taken van de Rijksvertegenwoordiger omvatten onder meer het rapporteren aan de minister wie het aangaat over aangelegenheden dan wel bijzondere bevindingen die de openbare lichamen betreffen, en het bevorderen van goed bestuur in de openbare lichamen (artikel 204 lid 1 onder a en j WolBES).

De taken van het OLB worden onderscheiden in medebewindstaken en autonome taken. Taken op de gebieden die relevant zijn in het kader van klimaatadaptatie zijn grotendeels medebewindstaken. Via wetten (zoals Wgro BES, Wgnb BES, Wet VROM BES, Wmb BES) zijn taken en bevoegdheden aan het OLB toegekend en met plannen en programma’s schept de Staat kaders waarbinnen het OLB beleid of plannen moet of kan maken en uitvoeren.

Bij de staatkundige hervormingen in 2010 is als uitgangspunt gehanteerd om gedurende een periode van vijf jaar na toetreding van de BES-eilanden tot Nederland legislatieve terughoudendheid te betrachten. Dit hield in dat de Nederlands-Antilliaanse wetgeving die bij aanvang van de nieuwe staatsrechtelijke positie op de BES-eilanden van kracht was, van kracht zou blijven, en dat Nederlandse wetgeving in beginsel alleen zou worden ingevoerd als daar een duidelijke noodzaak toe was. De reden voor deze legislatieve terughoudendheid was de beperkte bestuurs- en uitvoeringskracht van de BES-eilanden.

Artikel 57a Statuut bepaalt dat de op 10 oktober 2010 bestaande rijkswetten, wetten, landsverordeningen, algemene maatregelen van rijksbestuur, algemene maatregelen van bestuur en andere regelingen en besluiten die in strijd zijn met een verandering in het Statuut, gehandhaafd blijven totdat daarvoor met inachtneming van het Statuut een voorziening is getroffen.

Op het uitgangspunt van artikel 57a Statuut hebben de delegaties enkele uitzonderingen gemaakt, die zijn neergelegd in een Stappenplan.149. De uitzonderingen betroffen de terreinen waaraan door de drie eilanden en Nederland destijds dermate hoge prioriteit werd gegeven dat Nederlandse wet- en regelgeving op dit terrein van kracht werd vanaf het moment van overgang naar de nieuwe status, zoals volksgezondheid, sociale zekerheid, onderwijs en jeugd, veiligheid en politie, en financiën. Klimaatverandering was niet één van deze prioriteiten.

Verder is vastgelegd dat op de BES-eilanden van de Nederlandse wetgeving afwijkende voorzieningen zouden kunnen worden getroffen vanwege de verschillen tussen de BES-eilanden en Europees Nederland (de zgn. ‘differentiatiebepaling’).150.

Mede naar aanleiding van het evaluatierapport van de Commissie Spies uit 2015151. en het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 17 juli 2019152. is het uitgangspunt van legislatieve terughoudendheid in 2019153. vervangen door het principe van ‘comply or explain’.

Het belangrijkste uitgangspunt van comply or explain is dat alle Europees-Nederlandse beleidsintensiveringen en de daaruit voortvloeiende nieuwe wetgeving en/of financiële consequenties van toepassing (zullen) zijn op de BES-eilanden, tenzij er redenen zijn om daarvan af te zien.154. Hierbij kan worden gedacht aan argumenten als de beperkte uitvoeringskracht, het insulaire karakter, de geografische afstand tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland, de kleinschaligheid, klimatologische omstandigheden, geografische omstandigheden en draagkracht. Belangrijk hierbij is dat deze factoren reden kunnen zijn voor maatwerk, maar niet mogen afdoen aan het einddoel om een gelijkwaardiger voorzieningenniveau te bereiken in Caribisch Nederland.155.

In het geval een beleidsintensivering of wet niet van toepassing wordt geacht op de BES-eilanden zal het desbetreffende ministerie moeten toelichten waarom aanleiding wordt gezien om de BES-eilanden uit te zonderen van specifieke wet- of regelgeving. Differentiatie blijft echter mogelijk; bij nieuwe wetgeving moet worden overwogen of de BES-eilanden wel kunnen worden meegenomen als wordt gedifferentieerd tussen Europees Nederland en Caribisch Nederland. Als wordt besloten dat differentiatie niet mogelijk of wenselijk is, moet de keuze om wet- of regelgeving niet toe te passen op de BES-eilanden met redenen worden omkleed.156.

althans zodanige voorzieningen te treffen die de rechtbank geraden acht.

primair: van alle broeikasgassen (CO²-eq) uiterlijk in 2030 tot netto-nul, dan wel met 95% ten opzichte van de Nederlandse uitstoot in 1990, is gereduceerd en gereduceerd blijft;

subsidiair: van CO², dan wel uiterlijk op 31 december 2031 tot netto-nul is gereduceerd en gereduceerd blijft, dan wel binnen een carbonbudget van, per 1 januari 2024, 448 Mton CO₂ tot netto-nul wordt gereduceerd en gereduceerd blijft;

primair: uiterlijk in 2040 tot netto-nul gereduceerd is en gereduceerd blijft;

subsidiair: uiterlijk in 2040 met 95% ten opzichte van de uitstoot in 1990 gereduceerd is en gereduceerd blijft;

meer subsidiair: uiterlijk in 2040 met 90% ten opzichte van de uitstoot in 1990 gereduceerd is en gereduceerd blijft.

primair:

subsidiair:

De reductie van de Nederlandse emissies — de nationale emissies verminderd met de door Nederlandse internationale klimaatfinanciering gerealiseerde emissiereductie in het buitenland die aan Nederland kan worden toegerekend.

De Staat voert verweer. Hij concludeert tot afwijzing van de vorderingen van Greenpeace, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van Greenpeace in de kosten van deze procedure. Als de rechtbank toch tot een veroordeling komt, verzoekt de Staat de rechtbank ter zake van de vorderingen II.a, II.b, II.c, IV, V en VIII het vonnis niet uitvoerbaar bij voorraad te verklaren.

Hierna wordt, voor zover nodig, nader op de stellingen van partijen ingegaan.

Het EVRM verplicht lidstaten ertoe om voor hun ingezetenen de rechten en vrijheden te verzekeren die in het verdrag zijn vastgesteld. Artikel 2 EVRM beschermt het recht op leven; artikel 8 EVRM beschermt het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven.

Volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) is een lidstaat verplicht om passende maatregelen te treffen als bepaalde concrete risico’s bestaan voor het leven en welzijn van zijn ingezetenen en de staat van die risico’s op de hoogte is.161. Dat wordt een ‘positieve verplichting’ genoemd, tegenover de (negatieve) verplichting voor lidstaten om af te zien van handelen waarmee de rechten van burgers worden geschonden. Afhankelijk van de ernst en urgentie van het dreigende gevaar, vloeit die verplichting voort uit artikel 2 of uit artikel 8 EVRM.162.

Bij de toepassing van beide bepalingen weegt mee of de bedreiging waarover wordt geklaagd is ontstaan door gedrag van de lidstaat zelf, of door gedrag van anderen. De positieve verplichting van lidstaten om hun burgers te beschermen tegen gevaren die voortkomen uit het gedrag van derden, ontstaat als gezegd pas wanneer de lidstaat van het gevaar voor klagers op de hoogte was (of daarvan op de hoogte had behoren te zijn).163.

Als een lidstaat met een door derden veroorzaakt gevaar voor het leven van zijn ingezetenen bekend is of had moeten zijn, bestaan zijn positieve verplichtingen onder zowel artikel 2 als 8 EVRM in de kern genomen uit twee elementen:

Beide elementen moeten worden afgestemd op de specifieke kenmerken van de betreffende activiteit van de derde, met name wat betreft het potentieel risiconiveau. Lidstaten moeten de vergunningverlening, oprichting, exploitatie, beveiliging en het toezicht op die activiteit regelen en alle betrokkenen verplichten praktische maatregelen te nemen om de effectieve bescherming te waarborgen van burgers wier leven of welzijn in gevaar zou kunnen komen door de aan die activiteit inherente risico's.165.

Het recht om de eigen cultuur te beleven en in de praktijk toe te passen als bedoeld in artikel 27 IVBPR wordt ook beschermd door artikel 8 EVRM. De rechtbank zal de vorderingen van Greenpeace daarom niet afzonderlijk aan artikel 27 IVBPR toetsen.

In de KlimaSeniorinnen-uitspraak van 9 april 2024166. heeft de Grote Kamer van het EHRM zijn eigen jurisprudentie op een rij gezet en toegespitst op het probleem van klimaatverandering. Daarbij heeft het EHRM de op dat moment meest recente ontwikkelingen meegewogen; dat betreft niet alleen de situatie in de wereld en de stand van de wetenschap over klimaatverandering, maar ook de stand van het internationale recht.

In de uitspraak staan de artikelen 2 en 8 EVRM centraal en verduidelijkt het EHRM — voor het eerst — hoe de artikelen 2 en 8 EVRM voortaan in klimaatzaken moeten worden toegepast. Omdat de Grote Kamer van het EHRM als hoogste EVRM-rechter over de uitleg van het EVRM gaat, neemt de rechtbank het in de KlimaSeniorinnen-uitspraak uiteengezette juridisch kader tot uitgangspunt.

Het EHRM komt in de KlimaSeniorinnen-uitspraak tot een bijzonder kader voor klimaatzaken omdat de toetsing van klachten over schendingen van het EVRM die verband houden met klimaatverandering zoveel complexer is dan de toetsing in meer klassieke milieuzaken. Het EHRM licht uitgebreid toe waar die complexiteit in zit.167.

Het EHRM had al eerder uitspraken gedaan in milieuzaken, maar in die zaken ging het om situaties waarin sprake was van specifieke bronnen waaruit milieuschade voortkwam. In zulke zaken kan met een redelijke mate van zekerheid worden vastgesteld wie waar aan die specifieke schade worden blootgesteld. Het bestaan van een causaal verband tussen een identificeerbare bron van schade en de daadwerkelijke schadelijke gevolgen voor groepen personen is in zulke ‘klassieke’ milieuzaken over het algemeen ook duidelijk vast te stellen. Datzelfde geldt voor de maatregelen die wel — of juist niet — zijn genomen om de schade uit die bepaalde bron te verminderen. Kortom: in de klassieke milieuzaken waarin het EHRM tot dan toe uitspraak had gedaan, was het mogelijk om een verband te leggen tussen de gestelde schade, de bron van die schade en degenen die schade leden, en was duidelijk aan te wijzen welke maatregelen genomen hadden kunnen worden om die schade uit die bron te beperken.

In klimaatzaken ligt dat anders. Er is niet maar één duidelijke bron die de schade veroorzaakt; schade door klimaatverandering ontstaat namelijk doordat broeikasgassen uit veel verschillende bronnen zich opstapelen in de omgeving, waar ze vervolgens als opgestapeld geheel veranderingen teweegbrengen. Veel van die bronnen stoten zelfstandig bezien ook geen voor de mens direct schadelijke hoeveelheden aan broeikasgassen uit; de schadelijke gevolgen ontstaan door de opstapeling van broeikasgassen in de omgeving en de complexe keten van reacties die dan plaatsvindt. De complexiteit van die keten van reacties maakt het onvoorspelbaar welke reacties precies waar en wanneer zullen plaatsvinden, hoe heftig de reacties zullen uitpakken, en dus ook wie daardoor geraakt zullen worden.168.

Het opgestapelde totaal aan wereldwijd uitgestoten broeikasgassen veroorzaakt opwarming van de aarde en klimaatverandering. Die opwarming en klimaatverandering leiden op hun beurt tot incidenten of periodes van extreem weer zoals extreme hittegolven, droogtes, extreme regenval, harde wind en stormen, die op hun beurt weer rampen zoals bosbranden, overstromingen, aardverschuivingen en lawines veroorzaken. Deze gevolgen bedreigen het leven en welzijn van de mens en op de langere termijn dreigen ze zelfs de basis onder de voedselvoorziening en andere bestaansmiddelen van de mensen in de zwaarst getroffen gebieden te vernietigen. Wereldwijd worden hele bevolkingsgroepen nu al getroffen en nog meer mensen zullen in de toekomst worden getroffen; de manier waarop mensen zullen worden getroffen en hoe ernstig de bedreigingen zullen zijn, zal per gebied verschillen. Maar dát veel mensen wereldwijd getroffen worden en zullen worden, is al lange tijd bekend.169.

Een ander bijzonder aspect van klimaatzaken is dat broeikasgassen niet alleen worden uitgestoten tijdens activiteiten die zelf gevaarlijk of onnodig zijn. Landbouw, veeteelt, transport, bouwwerkzaamheden, energievoorzieningen, woonvoorzieningen en industrie zijn basiselementen van samenlevingen wereldwijd, maar er komen wel broeikasgassen bij vrij. De noodzaak van veel van de activiteiten waarbij broeikasgassen vrijkomen én de uiteenlopende aard van die activiteiten bemoeilijken het nemen van emissiebeperkende maatregelen.

Om de hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer te beperken moeten economieën en levenswijzen worden aangepast. Dit kan alleen worden bereikt door een alomvattende en diepgaande transformatie van diverse sectoren in samenlevingen wereldwijd. Een transformatie van die orde vereist zeer complexe en veelomvattende reeksen gecoördineerde acties, beleidsmaatregelen en investeringen — zowel in de publieke als in de private sector. Ook bedrijven en burgers zullen zelf een deel van de verantwoordelijkheden en lasten moeten dragen. Maatregelen ter bestrijding van klimaatverandering brengen daarom onvermijdelijk vraagstukken van lastenverdeling mee — niet alleen tussen de verschillende generaties van mensen die nu leven, maar ook tussen huidige en toekomstige generaties.

In klassieke milieuzaken spelen vraagstukken van deze orde niet of nauwelijks.

De uitstoot van broeikasgassen is dus een probleem met veel oorzaken en daar komt bij dat sommige oorzaken grensoverschrijdend zijn. Maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te beperken kunnen daarom meestal niet worden gelokaliseerd of beperkt tot specifieke installaties waar schadelijke effecten vandaan komen: klimaatverandering vereist inzet van overheden wereldwijd. Ook hier speelt de bemoeilijkende factor dat de verschillen tussen samenlevingen groot zijn; dat geldt niet alleen voor het maatschappelijke belang dat de diverse bronnen van uitstoot hebben en de maatregelen die nodig zijn om tot effectieve mitigatie te komen, maar ook voor de (sociaal-)economische draagkracht.

Hoewel klimaatverandering op de langere termijn existentiële risico’s voor de mensheid als geheel meebrengt, brengt de noodzaak om klimaatverandering te bestrijden op korte termijn conflicten tussen belangen van burgers met zich mee. In Europa moet de afweging van die botsende belangen primair plaatsvinden in de democratische besluitvormingsprocessen binnen de lidstaten, aangevuld met rechterlijk toezicht door nationale rechters en het EHRM.

Vanwege de hiervoor genoemde fundamentele verschillen tussen klassieke milieuzaken en klimaatzaken acht het EHRM het niet passend om de op klassieke milieuzaken toegesneden jurisprudentie één op één toe te passen op klachten die samenhangen met klimaatverandering. In de KlimaSeniorinnen-uitspraak spitst de Grote Kamer de eigen jurisprudentie daarom toe op de specifieke context van klimaatverandering. Dat leidt — voor zover in deze zaak relevant — tot de volgende aanpassingen op de klassieke benadering, die de rechtbank hierna afzonderlijk zal bespreken:

Net als de Hoge Raad170. komt het EHRM171. na uitgebreide weging van het bewijsmateriaal tot het oordeel dat er al sinds 1992 voldoende betrouwbare aanwijzingen zijn dat door menselijk handelen veroorzaakte klimaatverandering bestaat, en dat die klimaatverandering een ernstige bedreiging vormt voor het genot van mensenrechten die onder het EVRM zijn gegarandeerd (gelet op de in 10.8.3 genoemde gevolgen en de schade die daaruit voort kan komen en al is voortgekomen).

Het EHRM constateert dat de lidstaten bij het EVRM zich van die ernstige bedreiging ook al jaren bewust zijn en weten dat de risico’s afnemen als de wereldwijde temperatuurstijging wordt beperkt tot 1,5 °C boven de pre-industriële niveaus. Het EHRM constateert verder dat er internationaal onder wetenschappers en politici brede consensus bestaat over het feit dat op dit moment wereldwijd onvoldoende mitigatie-inspanningen worden geleverd om het doel van maximaal 1,5 °C mondiale temperatuurstijging te bereiken. Door dat gebrek aan actie nemen de concentraties broeikasgassen toe, en daarmee ook de risico’s voor de mens. De noodzaak om effectieve mitigatie-maatregelen te ondernemen wordt zo steeds urgenter.172.

De lidstaten van de Verenigde Naties hebben de noodzaak om actie te ondernemen in de afgelopen jaren steeds opnieuw onderzocht en bevestigd, met een steeds toenemende mate van urgentie. De lidstaten van de Europese Unie hebben dit ook in EU-verband gedaan.173.

De lidstaten bij het EVRM hebben ook al meermaals in verschillende gremia erkend dat er overtuigend wetenschappelijk bewijs is dat klimaatverandering al enige tijd bijdraagt aan een toename van de ziekte- en sterftecijfers, vooral onder bepaalde kwetsbare groepen, én dat deze toename door een gebrek aan daadwerkelijke actie onomkeerbaar en rampzalig dreigt te worden.174.

Om al die redenen neemt het EHRM tot uitgangspunt dat er een voor de toepassing van het EVRM relevant causaal verband bestaat tussen het veroorzaken of niet aanpakken van klimaatverandering door een lidstaat en de in Afbeelding 5 (zie 4.36) genoemde gevolgen die individuen door klimaatverandering kunnen ondervinden, en ook dat lidstaten hiermee bekend zijn.

In de jurisprudentie van het EHRM in klassieke milieuzaken was al aangenomen dat de positieve verplichtingen van een lidstaat pas aan de orde komen wanneer een risico voor de klager een bepaalde drempel overschrijdt. Er moet ook een causaal verband zijn aan te wijzen tussen dat risico en het vermeende niet-nakomen van positieve verplichtingen door de lidstaat.175. Kort gezegd moet door de klager worden aangetoond dat en hoe zijn rechten zijn aangetast door concreet handelen of nalaten van een lidstaat.

Het EHRM haalt die klassieke jurisprudentie in de KlimaSeniorinnen-uitspraak aan en overweegt dan dat in klimaatzaken die drempel voor (het slachtofferschap van) een klager en de inhoud van de positieve verplichting van een lidstaat niet kan worden bepaald op basis van een strikt causaal (conditio sine qua non) verband.176. Als men in klimaatzaken aan de klassieke causaliteitseisen zou vasthouden, zou de hiervoor beschreven complexiteit van het probleem meebrengen dat de in het EVRM neergelegde rechten van burgers — ondanks de door de lidstaten erkende oorzaken en ernst van de aan klimaatverandering verbonden gevaren — niet effectief gewaarborgd kunnen worden.

Het EHRM heeft de oplossing gezocht in de manier waarop klimaatklachten aan het EHRM voorgelegd kunnen worden: voor individueel slachtofferschap in klimaatzaken ligt de drempel hoog (‘especially high’),177. maar in de context van klimaatzaken staat het collectieve klachten toe, iets wat in andere zaken niet is toegestaan.178. De logica van deze oplossing zit onder meer in het feit dat de gevolgen van klimaatverandering juist op groepsniveau internationaal al zijn onderzocht en voor een belangrijk deel bekend zijn.

Deze benadering past in de lijn van eerdere rechtspraak waarin het EHRM heeft overwogen dat waar burgers in moderne samenlevingen worden geconfronteerd met bijzonder complexe bestuurlijke beslissingen, het inschakelen van collectieve organen een van de meest toegankelijke middelen — en soms zelfs het enige middel — is die hen ter beschikking staan om hun belangen effectief te verdedigen.179. Voor klimaatverandering geldt dit des te meer, omdat het een wereldwijd en complex fenomeen met meerdere oorzaken is. De nadelige gevolgen ervan zijn niet de zorg van één specifiek individu of groep individuen, maar vormen “een gemeenschappelijke zorg van de mensheid”,180. waarin intergenerationele lastenverdeling en de vertegenwoordiging van kwetsbare burgers van bijzonder belang zijn.

Uit deze keuze van de Grote Kamer van het EHRM in de KlimaSeniorinnen-uitspraak maakt de rechtbank op dat in klimaatzaken ook in collectieve acties — en dus op collectief niveau — getoetst kan worden of een lidstaat aan de artikelen 2 en 8 EVRM heeft voldaan.

De bijzondere aard van het probleem van klimaatverandering en de brede internationale consensus over de maatregelen die overheden wereldwijd moeten nemen, hebben ook gevolgen voor de beleidsruimte die lidstaten toekomt bij het nemen van maatregelen tegen klimaatverandering.

Kort gezegd oordeelt het EHRM dat lidstaten op twee belangrijke punten slechts een beperkte beleidsvrijheid (a reduced margin of appreciation) hebben waar het maatregelen tegen klimaatverandering betreft, namelijk: 1) de noodzaak om maatregelen te nemen die de uitstoot van broeikasgassen op hun grondgebied verminderen en 2) de doelen die nagestreefd moeten worden. Lidstaten kunnen dus niet besluiten dat het niet nodig is om maatregelen te treffen of om minder strenge doelen na te streven Waar het de keuze tussen mogelijke maatregelen betreft, hebben lidstaten juist een ruime beleidsvrijheid (a wide margin of appreciation).181.

Die ruime beleidsvrijheid wordt overigens wel ingekaderd door de eisen dat de gekozen maatregelen a) geschikt moeten zijn om de doelen te behalen en b) ook daadwerkelijk uitgevoerd moeten worden.182. Op deze eisen gaat de rechtbank nader in bij de toetsing van de vorderingen van Greenpeace aan de eisen van artikel 8 EVRM.

In de KlimaSeniorinnen-zaak had de Zwitserse overheid aandacht gevraagd voor het feit dat de Zwitserse uitstoot van broeikasgassen maar een klein deel van de internationale totaaluitstoot vormt. De Zwitserse overheid meende dat Zwitserland daarom niet verantwoordelijk kon worden gehouden voor het wereldwijde fenomeen van klimaatverandering.

Het EHRM oordeelt dat Zwitserland inderdaad niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor het internationale fenomeen klimaatverandering, maar wel voor het aandeel dat hij heeft in het nemen van maatregelen tegen klimaatverandering. Welke maatregelen van een staat worden verwacht, wordt bepaald door de afspraken die staten daarover in VN-verband hebben gemaakt.183.

Ook de inhoud van de toets van de ernst van het risico waarover wordt geklaagd en de vraag of de aangesproken staat tegen dat risico voldoende effectieve maatregelen heeft genomen, wordt in de context van klimaatverandering mede bepaald door de normen die lidstaten in VN-verband zijn overeengekomen.184.

Op basis van het voorgaande komt het EHRM tot de volgende overall-toets om te beoordelen of een lidstaat bij het nemen van klimaatmaatregelen aan zijn positieve verplichtingen onder artikel 8 EVRM heeft voldaan.

De primaire plicht van de lidstaten in deze context is om regelgeving aan te nemen en substantiële, progressieve maatregelen te treffen die de bestaande en toekomstige gevolgen van klimaatverandering kunnen verzachten. Regelgeving moet bindende tussentijdse doelstellingen voor de periode tot netto nul-uitstoot bevatten, en zowel die regelgeving als andere maatregelen moeten in de praktijk ook effectief worden toegepast.185.

Het EHRM onderscheidt drie typen maatregelen: mitigatiemaatregelen, adaptatiemaatregelen en procedurele waarborgen.

Wat mitigatiemaatregelen betreft, is relevant of de bevoegde nationale autoriteiten — de wetgevende, uitvoerende en/of rechterlijke macht — voldoende rekening hebben gehouden met de noodzaak om:186.

De internationale mitigatieverplichtingen waar het EHRM hier vooral op doelt, zijn die neergelegd in het VN-Klimaatverdrag en de daaruit voortvloeiende nadere afspraken tussen de lidstaten.188. Bij de beoordeling of sprake is van een schending van artikel 8 EVRM wegens het niet voldoen aan de vereisten a. tot en met e. moeten alle vereisten in onderlinge samenhang beoordeeld worden. Die beoordeling heeft een overall-karakter; een tekortkoming op één specifiek punt leidt dus niet noodzakelijkerwijs tot de vaststelling van een schending van artikel 8 EVRM.189.

Waar nodig moeten lidstaten mitigatiemaatregelen aanvullen met adaptatiemaatregelen, die gericht zijn op het verlichten van de ernstigste of meest bedreigende gevolgen van klimaatverandering. Adaptatiemaatregelen moeten worden ingevoerd en effectief worden toegepast in overeenstemming met het best beschikbare bewijs en in overeenstemming met de hiervoor onder 10.5.2 genoemde algemene regels voor positieve verplichtingen van lidstaten.190.

Vanwege de samenhang tussen het adaptatie- en mitigatiebeleid en het feit dat sommige maatregelen zowel mitigatie- als adaptatiedoelen dienen, zal de rechter feitelijk een overall-afweging moeten maken van alle door de lidstaat genomen mitigatie- en adaptatiemaatregelen samen.191.

Bij de beoordeling of de lidstaat binnen zijn beleidsruimte is gebleven, is ten slotte nog relevant dat lidstaten bij het nemen van mitigatie- en adaptatiemaatregelen twee soorten procedurele waarborgen in acht moeten nemen:192.

Zoals hiervoor in 10.10 tot en met 10.14 al is besproken, wordt in klimaatzaken ervan uitgegaan dat er een voor de toepassing van het EVRM relevant causaal verband bestaat tussen het veroorzaken of niet aanpakken van klimaatverandering door een lidstaat en bepaalde typen gevolgen waarvan bekend is dat individuen die van klimaatverandering kunnen ondervinden. Deze elementen hoeven klagers in klimaatzaken dus niet te stellen of te bewijzen om de drempel voor de toepasselijkheid van artikel 2 en 8 EVRM te halen. Klagers hoeven ook niet te bewijzen dat het ongedaan maken van de gestelde schending een reëel vooruitzicht biedt op beperking van de gestelde schade.193.

Het is in de context van klimaatverandering dus aan de lidstaat om te stellen (en zonodig te bewijzen) dat er ten aanzien van het gedrag waarover concreet geklaagd wordt, geen causaal verband bestaat met gevolgen waarvan bekend is dat individuen die van klimaatverandering kunnen ondervinden.

Wat dit precies betekent voor de toetsing of in een concreet geval sprake is van een schending van artikel 2 of 8 EVRM, blijkt niet eenduidig uit de KlimaSeniorinnen-uitspraak. Het EHRM heeft de klachten in die zaak namelijk alleen uitdrukkelijk getoetst aan de eisen van artikel 8 EVRM, onder toevoeging van enkele vingerwijzingen voor de toetsing aan artikel 2 EVRM. De toetsing onder artikel 2 EVRM is namelijk “tot op grote hoogte vergelijkbaar met”194. (maar dus niet: gelijk aan) de toetsing onder artikel 8 EVRM.

Daar komt nog bij dat uit de overwegingen van het EHRM niet duidelijk blijkt of ook in collectieve acties aan artikel 2 EVRM kan worden getoetst. Alles afwegende begrijpt de rechtbank de KlimaSeniorinnen-uitspraak zo dat dit in klimaatzaken in beginsel wel mogelijk is, maar dat de drempel voor de toepasselijkheid van artikel 2 EVRM hoog is. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.

Concreet ten aanzien van de klachten van de belangenorganisatie Verein KlimaSeniorinnen Schweiz overweegt het EHRM dat artikel 8 EVRM zonder twijfel van toepassing is (“undoubtedly applies”), maar dat twijfelachtiger is of ook artikel 2 EVRM van toepassing is (“the applicability of Article 2 is more questionable”).195. Het EHRM oordeelt vervolgens dat de individuele klagers de hoge drempel voor slachtofferschap onder artikel 2 EVRM niet halen, maar laat dit bij de belangenvereniging in het midden.

Ondertussen bieden de fijnmazige redenering in §513 en de vrij concreet uitgewerkte formulering van §487 en §488 wel handvatten om te voorspellen welke omstandigheden het EHRM in toekomstige zaken tot het oordeel zouden kunnen brengen dat sprake is van een schending van artikel 2 EVRM. Om de drempel voor de toepasselijkheid van artikel 2 EVRM te kunnen halen, moet gelet op §487 en §488 namelijk in elk geval sprake zijn van:

Deze eisen stroken met de vaste jurisprudentie van het EHRM over natuurrampen zoals modderstromen en aardbevingen; daarin is geoordeeld dat de verplichting om het leven te beschermen ook geldt wanneer het recht op leven wordt bedreigd door een natuurramp, als het gevaar acuut en duidelijk identificeerbaar is.196. Indien aan deze eisen is voldaan, is het volgens het EHRM mogelijk om aan te nemen dat een ernstig risico op een aanzienlijke daling van iemands levensverwachting als gevolg van klimaatverandering — hetgeen door eisers in de KlimaSeniorinnen-zaak was aangevoerd — ook de toepasselijkheid van artikel 2 EVRM zou moeten rechtvaardigen.197.

De in §487 en §488 geformuleerde eisen laten zich gelet op de door het EHRM aangehaalde internationale onderzoeken naar klimaatrisico’s voor bevolkingsgroepen beter toetsen op collectief niveau dan op individueel niveau. Het toestaan van collectieve klachten over een gebrek aan inzet om deze risico’s te beperken past in het systeem wat het EHRM in §489 tot en met §503 van zijn uitspraak uiteenzet.

Het EHRM toetst de klacht van de Verein KlimaSeniorinnen Schweiz over het gebrek aan actie tegen de aan klimaatverandering verbonden risico’s voor de levensverwachting van betrokkenen uiteindelijk niet aan artikel 2 EVRM, maar aan artikel 8 EVRM.

In collectieve acties komt een belangenorganisatie op voor de belangen van een groep mensen. Klachten mogen dan op groepsniveau worden onderbouwd; de belangenorganisatie hoeft niet ten aanzien van iedere afzonderlijke belanghebbende te stellen en onderbouwen welke risico’s die loopt en/of welke schade die lijdt.

In het kader van artikel 8 EVRM staat het EHRM collectieve klachten toe, omdat op basis van de beschikbare — en internationaal breed als juist onderschreven — wetenschappelijke informatie duidelijk is dat de hele wereldbevolking door klimaatverandering op zijn minst enige vorm van risico loopt of zelfs al een vorm van schade heeft geleden die onder het bereik van artikel 8 EVRM valt.198. Voor typen risico’s en schade waarvan bekend is dat de groep waarvoor de belangenorganisatie opkomt die van klimaatverandering kunnen ondervinden, is de op belangenorganisaties rustende stelplicht dus beperkt.199.

Voor de toepassing van artikel 2 EVRM in collectieve procedures geeft het EHRM als gezegd weinig handvatten. Uit hetgeen hiervoor onder 10.28 tot en met 10.28.4 is overwogen, leidt de rechtbank af dat het EHRM ook in de context van klimaatverandering verschillende drempels hanteert voor het slachtofferbegrip van de artikelen 2 en 8 EVRM. Een van die verschillen is de zwaarte van de stelplicht en bewijslast in verband met de ernst en urgentie van de risico’s voor de levensverwachting van de groep mensen voor wie een belangenorganisatie opkomt. Voor de toepasselijkheid van artikel 2 EVRM zal de belangenorganisatie moeten aantonen dat sprake is van een acuut levensbedreigende situatie, terwijl voor de toepasselijkheid van artikel 8 EVRM voldoende is dat het leven en welzijn (of het genot van andere door artikel 8 EVRM beschermde rechten)200. van die groep op termijn gevaar lopen.

Greenpeace vordert afzonderlijke verklaringen voor recht ten aanzien van de door de Staat genomen mitigatie- en adaptatiemaatregelen. Uit het hiervoor uiteengezette toetsingskader voor klimaatzaken volgt echter dat de rechtbank bij de beantwoording van de vraag of de Staat heeft voldaan aan de op hem rustende positieve verplichtingen het geheel van de genomen klimaatmaatregelen moet beoordelen. Mitigatie- en adaptatiemaatregelen kunnen in deze context dus niet los van elkaar worden gezien.

De rechtbank zal de door de Staat genomen mitigatie- en adaptatiemaatregelen en de daarbij horende procedurele waarborgen toetsen op de hiervoor onder 10.24 tot en met 10.24.6 beschreven wijze.

De rechtbank zal toetsen aan artikel 8 EVRM en niet aan artikel 2 EVRM. De rechtbank is namelijk van oordeel dat Greenpeace onvoldoende heeft aangevoerd dat tot het oordeel zou kunnen leiden dat door het tekortkomen van de Staat in de op hem rustende positieve verplichtingen op collectief niveau sprake is van een acute bedreiging van het recht op leven van de inwoners van Bonaire201. als bedoeld in artikel 2 EVRM. Dit oordeel berust op de volgende overwegingen.

De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat klimaatverandering voor bepaalde groepen in de Caribische regio nu al een verhoogd risico op ziekte en sterfte meebrengt;202. de Staat heeft dit ook niet betwist.

Zowel artikel 2 als artikel 8 EVRM biedt burgers bescherming tegen gevaren die hun leven bedreigen. Het verschil tussen de bepalingen is dat de bescherming van artikel 2 EVRM ziet op acute bedreigingen voor het leven van burgers, terwijl andere bedreigingen voor hun leven, levensverwachting en/of gezondheid onder de bescherming van artikel 8 EVRM vallen (zie hiervoor in 10.28.2, 10.30 en 10.31).

Greenpeace stelt dat de inwoners van Bonaire al jarenlang op allerlei manieren een steeds groter wordende impact van klimaatverandering ervaren op hun leven, welzijn en leefomgeving. Ook stelt zij dat de bevolking van Bonaire door sociaaleconomische omstandigheden minder goed (dan de bevolking van Europees Nederland) in staat is om zichzelf te beschermen.

Greenpeace heeft echter niet toegelicht dat en hoe de inwoners van Bonaire op collectief niveau zo intens worden blootgesteld aan schadelijke effecten van klimaatverandering dat acuut levensbedreigende situaties ontstaan.203.

Hoewel het zeer ernstig is dat over vijfentwintig jaar aanzienlijke delen van het eiland zeer waarschijnlijk onder water zullen lopen, is dit geen acuut levensbedreigende situatie voor ‘de inwoners van Bonaire’ in het algemeen. De gevolgen voor burgers zullen verschillen al naar gelang de plek op het eiland waar zij wonen; of zij jong of oud zijn, arm of rijk, en of zij gezond zijn of onderliggende aandoeningen hebben. Ook hangen (de aard, ernst en omvang van) de gevolgen af van de adaptatiemaatregelen die de komende jaren nog genomen zullen worden.

Ten aanzien van de snel opgelopen jaargemiddelde temperatuur — die met 28,5 °C inderdaad al erg hoog is — geldt in deze collectieve procedure hetzelfde.

De stellingen van Greenpeace —  onder meer over het onder water lopen van grote delen van het eiland en de snel opgelopen jaargemiddelde temperatuur — zijn wel voldoende voor het aannemen van een mogelijke schending van artikel 8 EVRM. Deze stellingen zijn door de Staat niet betwist en de gestelde situaties vormen — in variërende mate — een bedreiging voor het leven, de gezondheid, het welzijn en/of de kwaliteit van leven van de inwoners van Bonaire. De rechtbank zal de vorderingen van Greenpeace daarom aan artikel 8 EVRM toetsen.

Bij de beoordeling van de vraag of een lidstaat tegenover een burger aan zijn positieve verplichtingen onder het EVRM heeft voldaan, moet de rechter acht slaan op het geheel van alle maatregelen die door de bevoegde autoriteiten zijn genomen.204. Hoe een lidstaat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden intern heeft verdeeld om aan zijn verplichtingen te voldoen, doet niet ter zake: dat wordt niet gedicteerd door het EVRM205. en wordt evenmin geregeld door de Overeenkomst van Parijs.206.

De keerzijde van deze ruime beleidsvrijheid is dat lidstaten geen beroep kunnen doen op (de beperkingen van) hun interne staatsinrichting om zich tegen klachten over schending van het EVRM te verweren.

Greenpeace meent dat de doelstellingen die de Staat zichzelf heeft gesteld, evident niet voldoen aan de eisen van het VN-Klimaatverdrag en de aanvullende afspraken die de lidstaten daarna hebben gemaakt.

Ten eerste voldoet het Nederlandse klimaatbeleid volgens Greenpeace niet aan meerdere ambitievereisten, namelijk omdat (i) het gebaseerd is op grandfathering; (ii) het mitigatiebeleid geen rekening houdt met historische emissies en (iii) het niet voldoet aan de ondergrens van de Nederlandse fair share, die volgens de breed gedragen consensus wordt bepaald door een zogenaamde equal per capita verdeling van het mondiaal resterende 1,5 °C- carbonbudget.207.

Ten tweede voldoet het Nederlandse klimaatbeleid volgens Greenpeace niet aan meerdere vereisten die moeten waarborgen dat de klimaatdoelstellingen ook daadwerkelijk worden gehaald. Dit betreft de verplichtingen om (iv) de emissieruimte te kwantificeren door middel van het vaststellen van een nationaal koolstofbudget; (v) mitigatiemaatregelen bindend in nationale regelgeving vast te leggen en tussendoelen te stellen, en (vi) voldoende te motiveren op welke manier het klimaatbeleid een fair share levert aan de 1,5 °C-doelstelling.208.

De Staat is van oordeel dat hij wel voldoet aan de positieve verplichtingen die op grond van de artikelen 2 en 8 EVRM op hem rusten, mede gelet op de KlimaSeniorinnen-uitspraak.

Om te beginnen bevat de Overeenkomst van Parijs volgens de Staat geen emissiereductie-doelstellingen voor individuele verdragspartijen: landen bepalen zelf hun eigen mitigatieopgave en stellen daartoe een ‘Nationally Determined Contribution’ (NDC) vast. Verder hebben de EU en haar lidstaten waar het gaat om klimaatmitigatie voor een gezamenlijke aanpak gekozen, zodat Nederland volgens de Staat geen eigen NDC meer hoeft vast te stellen.209.

De NDC van de EU bevat een emissiereductiedoelstelling van ten minste 55% in 2030, ten opzichte van 1990, en voor 2050 geldt een doelstelling van netto nul emissies. Deze doelstellingen zijn ook vastgelegd in een verordening; de Europese klimaatwet. Deze doelstellingen worden middels zowel EU-brede als nationale maatregelen gerealiseerd.

Daarnaast is in de Nederlandse Klimaatwet een streefdoelstelling vastgelegd om in 2030 de nationale uitstoot van broeikasgassen met 55% te reduceren ten opzichte van 1990. Voor 2050 is in de Nederlandse Klimaatwet een doelstelling opgenomen van netto nul emissies van broeikasgassen.

In zowel de Nederlandse als de Europese klimaatwetgeving zijn monitorings- en bijstellingsmechanismes verankerd die waarborgen dat de voortgang wordt bijgehouden en zo nodig aanpassingen in het beleid worden doorgevoerd om de wettelijk vastgelegde doelstellingen te halen.

De Staat stelt zich verder op het standpunt dat hij zijn emissieruimte hééft gekwantificeerd; niet door middel van een nationaal carbonbudget, maar dat hoeft volgens de Staat ook niet. Voor de periode tot 2030 is de emissieruimte gekwantificeerd door middel van (de combinatie van) het EU ETS1 en EU ETS2,210. de ESR-verordening211. en de LULUCF-verordening;212. dit zijn de instrumenten die erop gericht zijn aan de klimaatdoelstellingen op EU-niveau te voldoen. De Staat is op basis van de Governance Verordening213. gehouden inzicht geven in de omvang van die emissies; er wordt gerapporteerd over de emissies van bedrijven die onder de ETS vallen. Van belang daarbij is dat het ETS-systeem in 2028214. wordt uitgebreid naar ETS2. Dan wordt 80% van de emissies onder dit systeem gebracht.

Het EU ETS1, EU ETS2, de ESR-verordening en de LULUCF-verordening kwantificeren de emissieruimte voor de EU tot 2030;215. voor de kwantificering van de emissieruimte tot en met 2050 verwijst de Staat naar de indicatieve broeikasgasbegroting die de Europese Commissie op grond van artikel 4 van de EU Klimaatwet heeft opgesteld en die tegelijkertijd met het advies van de Europese Klimaatadviesraad in februari 2024 is gepubliceerd.216.

Samengevat (zie ook in 10.24.3) moet de Staat om aan zijn positieve verplichting onder artikel 8 EVRM te voldoen:

Hoewel het VN-Klimaatverdrag en de daarop voortbouwende afspraken niet direct van toepassing zijn op de BES-eilanden, geven deze regelingen wel weer wat de internationale consensus is over de verplichtingen die staten jegens hun burgers hebben in het kader van klimaatverandering.217. Daarom toetst de rechtbank de vorderingen van Greenpeace ook aan deze regelingen.

Het VN-Klimaatverdrag en de daarop voortbouwende afspraken bevatten voor Bijlage-I-landen zoals Nederland de volgende voor deze procedure relevante verplichtingen:218.

Lidstaten moeten in de tweede helft van deze eeuw klimaatneutraal zijn.219.

Het streven van lidstaten moet gericht zijn op een het beperken van de mondiale temperatuurstijging tot maximaal 1,5 °C.220. In 2022 dachten de lidstaten dat hiervoor een vermindering van de wereldwijde CO2-uitstoot nodig was van 45% in 2030 ten opzichte van het niveau van 2010 en tot netto nul rond het midden van de eeuw, evenals ‘een sterke vermindering van andere broeikasgassen’.221. In 2023 werd het tussentijdse doel voor 2030 bijgesteld tot 43% reductie van de uitstoot van alle broeikasgassen ten opzichte van het niveau van 2019.222.

Uit de eerste tussentijdse evaluatie door het IPCC (‘First Global Stocktake’) is gebleken dat de lidstaten een achterstand hebben opgelopen bij de uitvoering van de tot dan toe toegezegde bijdragen, zodat zij extra inspanningen moeten leveren om die achterstand in te halen. Dit betekent dat alle lidstaten hun nationaal bepaalde bijdragen moeten aanpassen aan nadere afspraken zoals die uit het Glasgow Climate Pact en het Sharm el-Sheikh Implementation Plan, en aan de uitkomsten van tussentijdse evaluaties.223. Voor Bijlage-I-landen zoals Nederland geldt bovendien dat zij het voortouw moeten nemen bij het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen, gelet op het verleden en hun (mede daardoor verworven) sociaaleconomische voorsprong.224.

De stand van zaken is dus dat Bijlage-I-landen hun uitstoot van broeikasgassen in 2030 minstens met 43% moeten verminderen ten opzichte van het niveau van 2019 en tot netto nul rond 2050. Deze doelstellingen vormen de ondergrens van de verplichtingen van Bijlage-I-landen, omdat Bijlage-I-landen hun inspanningen hebben moeten intensiveren toen uit de First Global Stocktake bleek dat de toenmalige inspanningen onvoldoende waren om het streefdoel van maximaal 1,5 °C opwarming van de aarde binnen bereik te houden.225.

Verder bevatten het VN-Klimaatverdrag en de daarop voortbouwende nadere afspraken enkele concrete administratie-, communicatie- en publicatieverplichtingen.

Voor deze zaak zijn met name relevant de verplichting om een nationale inventarislijst van antropogene emissies per bron en verwijderingen per put van alle broeikasgassen op te stellen en aan het secretariaat van de COP te sturen,226. en de verplichting om een lijst met nationale en regionale programma’s met klimaatmaatregelen op te stellen, toegespitst op antropogene emissies per bron en verwijderingen per put van alle broeikasgassen.227.

Bijlage-I-landen moeten deze lijsten jaarlijks actualiseren, openbaar maken en aan het secretariaat van de COP doorgeven.228. De lijsten moeten — net als alle andere publicaties en mededelingen in het kader van het VN-Klimaatverdrag — voldoen aan de vereisten van transparantie, nauwkeurigheid, volledigheid, vergelijkbaarheid en consistentie.229.

Voor de schatting van de antropogene emissies per bron en verwijderingen per put moeten lidstaten ook een nationaal systeem hebben.230.

De hier bedoelde verdragsbepalingen zijn bindende resultaatsverbintenissen.231. De (kwaliteit en onderlinge vergelijkbaarheid van de) informatie die lidstaten aanleveren is namelijk essentieel voor de werking van het VN-Klimaatverdrag, onder meer om mondiale ontwikkelingen te kunnen bijhouden en de gezamenlijke inspanningen waar nodig aan te passen, en om te controleren of lidstaten hun verplichtingen wel (voldoende) nakomen.232.

De naleving door de Staat van de hiervoor bedoelde verplichtingen moet worden beoordeeld op basis van de vraag of hij de nodige zorgvuldigheid heeft betracht en zich naar beste vermogen heeft ingespannen door alle aan hem ter beschikking staande middelen te gebruiken bij de nakoming van die verplichtingen.233.

Tegen die achtergrond constateert de rechtbank dat het klimaatbeleid van de Staat op het gebied van mitigatie enkele tekortkomingen kent en op meerdere punten aanleiding geeft tot vragen.

Ten eerste betreft dit de reductiedoelstellingen in de Nederlandse Klimaatwet.

Sinds 2019 heeft de Staat de nationale klimaatdoelstellingen neergelegd in de (eerste) Nederlandse Klimaatwet. Op dat moment was de Overeenkomst van Parijs al wel, maar het Glasgow Climate Pact en het Sharm-el-Sheikh Implementation Plan nog niet gesloten. Ten tijde van de inwerkingtreding van de Nederlandse Klimaatwet 2019 bestonden er dus nog geen verdragsregels die de Staat verplichtten tot het vaststellen van specifieke emissiereductiedoelen. Bijlage-I-landen moesten echter al wel absolute emissiereductiedoelen voor de gehele economie in nationale regelgeving opnemen en streven naar klimaatneutraliteit in de tweede helft van deze eeuw. Aan het vereiste van artikel 4 lid 1 Overeenkomst van Parijs om naar klimaatneutraliteit te streven, voldeed de Nederlandse Klimaatwet 2019 (zie artikel 2 lid 1 van die wet, geciteerd in 6.1). De wet bevatte echter slechts ‘een kader voor de ontwikkeling van beleid gericht op het onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de emissies van broeikasgassen in Nederland’ (artikel 2 lid 1) en droeg de ministers die het aanging op te streven naar 49% emissiereductie in 2030 en een volledige CO₂-neutrale elektriciteitsproductie in 2050 (artikel 2 lid 2). De wet bevat dus geen absolute emissiereductiedoelen en voldeed daarom niet aan artikel 4 lid 4 Overeenkomst van Parijs.

In 2023 heeft de Staat artikel 2 van de Nederlandse Klimaatwet aangescherpt. Op dat moment waren ook het Glasgow Climate Pact en het Sharm-el-Sheikh Implementation Plan onderdeel van het VN-klimaatregime. Voor Bijlage-I-landen gold toen dus ook de verplichting om hun uitstoot van alle broeikasgassen in 2030 te verminderen tot minstens 43% ten opzichte van het niveau van 2019, en tot netto nul in 2050.

In artikel 2 lid 1 van de Nederlandse Klimaatwet 2023 staat expliciet en ongeclausuleerd dat Nederland uiterlijk in 2050 koolstofneutraal moet zijn; deze bepaling voldoet dus aan de eisen van een absoluut emissiereductiedoel en klimaatneutraliteit in 2050.234.

Artikel 2 lid 2 van de Nederlandse Klimaatwet 2023 voldoet niet aan deze eisen. Dit is ten eerste omdat deze bepaling 2030 slechts als streefdatum aanwijst.235. De Nederlandse Klimaatwet 2023 voorziet dus niet in het tussentijdse ‘absolute emissiereductiedoel voor de gehele economie’ als bedoeld in artikel 4 lid 4 van de Overeenkomst van Parijs.236. Ook wijkt de bepaling af van de Europese Klimaatwet die het tussentijdse reductiedoel voor 2030 wel bindend voorschrijft.237. Ten tweede komt de doelstelling voor 2030 in de Nederlandse Klimaatwet niet overeen met de doelstelling uit het Glasgow Climate Pact en het Sharm-El-Sheikh Implementation Plan. De Nederlandse Klimaatwet gaat namelijk — net als de Europese Klimaatwet238. — uit van een emissiereductie van 55% in 2030 ten opzichte van het niveau van 1990, en niet ten opzichte van het niveau van 2019 zoals de huidige VN-normen eisen.

Hoewel de Nederlandse en Europese doelstellingen op het eerste gezicht veel op de VN-norm lijken, rekenen zij feitelijk met andere grootheden, waaronder andere referentiejaren en andere emissiebronnen die in de berekeningen worden meegenomen.239.

In de VN-norm zijn bijvoorbeeld ook de uitstoot uit de lucht- en zeevaart meegenomen. Hoewel bekend is dat de uitstoot uit die bronnen vanuit Nederland aanzienlijk is door de aanwezigheid van internationaal belangrijke knooppunten zoals Schiphol en de Rotterdamse haven,240. wordt de uitstoot uit deze bronnen in de Nederlandse doelstellingen niet of niet geheel meegenomen.241. In de Europese doelstellingen wordt de uitstoot uit die bronnen slechts gedeeltelijk meegenomen.242. Dit staat op gespannen voet met artikel 3 lid 3 VN-Klimaatverdrag, dat voorschrijft dat klimaatbeleid en -maatregelen betrekking moeten hebben op alle economische sectoren en (de aanpassing van) alle relevante bronnen, putten en reservoirs van broeikasgassen. Ook compliceren zulke verschillen de controle door maatschappelijke organisaties en de rechter, wat op gespannen voet staat met de plicht om in alle bij de COP ingediende overzichten zoveel mogelijk transparantie te betrachten243. en de plicht om de burgers die het betreft over het gevoerde klimaatbeleid te informeren.244.

Het voorgaande is een sterke indicatie dat zowel de Nederlandse als de Europese reductienormen inderdaad — zoals Greenpeace stelt — lager zijn dan de VN-minimumnormen voor Bijlage-I-landen. Op grond van wat door de Staat in deze zaak is aangevoerd kan niet worden vastgesteld dat dit niet zo is.

Anders dan de opzet van de vorderingen van Greenpeace tot uitgangspunt lijkt te nemen, vormt niet iedere tekortkoming in een nationaal klimaatbeleid een schending van de positieve verplichtingen die op grond van artikel 8 EVRM op de Staat rusten.245.

Greenpeace wijst er terecht op dat Bijlage-I-landen zoals Nederland zich hebben verbonden om in totaal méér inspanningen te leveren dan het minimum dat voor de gemiddelde en minder ontwikkelde lidstaten geldt. Greenpeace miskent echter dat de Staat deze extra inspanningen ook op andere manieren kan leveren dan door de eigen uitstoot van broeikasgassen sneller of met meer dan het afgesproken minimumpercentage te reduceren. De Staat kan er bijvoorbeeld voor kiezen om andere landen extra te steunen bij het terugbrengen van hun uitstoot of bij het nemen van adaptatiemaatregelen. VN-lidstaten hebben in elk geval een ruime beleidsvrijheid bij de keuze van de extra inspanningen die zij moeten leveren.246. Bij die keuze speelt niet alleen de uitstoot uit het verleden een rol, maar ook de middelen waarover de lidstaat kan beschikken en de overige omstandigheden waarin de lidstaat zich op dat moment bevindt.247. De rechter past hier terughoudendheid.

Het feit dat de Staat de eigen uitstoot van broeikasgassen niet sneller en/of met meer dan het in VN-verband overeengekomen percentage reduceert, is op zich dus nog geen schending van de op hem rustende positieve verplichtingen.

Echter: anders dan de Staat in zijn verweer tot uitgangspunt lijkt te nemen, kan het bij de overall-beoordeling in de context van artikel 8 EVRM wel gewicht in de schaal leggen als hij bij de invulling van zijn beleidsruimte in belangrijke mate en/of op belangrijke punten kiest voor uitgangspunten of methoden die weliswaar niet verboden zijn, maar internationaal wel controversieel.

Een voorbeeld hiervan is grandfathering: het door ontwikkelde landen in te beperkte mate rekening houden met de eigen uitstoot uit het verleden, bijvoorbeeld door zichzelf een verhoudingsgewijs te groot deel van het nog resterende mondiale emissiebudget toe te eigenen.248. Dit punt speelt in deze zaak, omdat de Staat erkent249. dat grandfathering een controversiële methode is en omdat het Ministerie van Financiën in september 2023 heeft gewaarschuwd dat het voor Nederland resterende koolstofbudget binnen twee jaar zou worden overschreden.250. Tegen die achtergrond heeft de Staat onvoldoende inhoudelijk betwist dat het huidige Nederlandse klimaatbeleid berust op een uitstoot per inwoner die aanzienlijk hoger ligt dan het mondiale gemiddelde carbonbudget per inwoner.251. Waarom dit billijk is in de zin van artikel 3 lid 1 VN-Klimaatverdrag en artikel 4 lid 1 Overeenkomst van Parijs en hoe dit past bij zowel de voortrekkersrol die Bijlage-I-landen moeten nemen als het beginsel van intergenerationele rechtvaardigheid, behoeft een toelichting. Die heeft de Staat echter niet gegeven. Ook dit weegt de rechtbank in negatieve zin mee.

Ten tweede betreft dit de uitvoering van de klimaatmaatregelen.

Partijen zijn het er namelijk over eens dat het “heel erg onwaarschijnlijk” is dat Nederland de eigen doelstellingen zal halen. Op het halen van de — vermoedelijk dus al te lage — eigen doelstelling voor 2030 is “minder dan 5% kans” en als het (uitvoerings)beleid niet wordt aangescherpt, raakt ook de doelstelling voor 2050 uit zicht.252. Bij de huidige stand van beleid gaat de Staat de eigen mitigatiedoelstellingen voor 2030 en 2050 niet halen.

Voor de periode van 2030 tot 2050 bestaan echter nog geen concrete, samenhangende instrumenten die gericht zijn op het behalen van de in VN-verband overeengekomen reductiedoelstellingen. Nederland voldoet dus niet aan de hiervoor in 11.7 bedoelde eis dat er voor de gehele periode tot klimaatneutraliteit een bindend regelgevingskader met tussentijdse doelstellingen en trajecten voor de overeengekomen reductie van koolstofemissies moet zijn.

Ten derde heeft de Staat niet overzichtelijk gekwantificeerd hoeveel emissieruimte Nederland nog heeft, als deel van het mondiale emissiebudget dat resteert om de opwarming tot 1,5 °C te beperken. Dit had de Staat wel op enige wijze moeten doen.

Greenpeace stelt dat de Staat verplicht is om de resterende emissieruimte voor Nederland te kwantificeren door een nationaal carbonbudget op te stellen dat verband houdt met het mondiale carbonbudget dat nog resteert om de opwarming tot 1,5 °C te beperken. Het is juist dat het VN-Klimaatverdrag en de daarop voortbouwende nadere afspraken lidstaten verplichten om op transparante wijze te kwantificeren hoe de (uitvoering van) hun regelgeving en beleidsmaatregelen zich verhouden tot de overeengekomen minimumnormen en de eigen klimaatdoelstellingen (zie 11.10-11.10.4). Lidstaten zullen dus inzichtelijk moeten maken hoeveel broeikasgassen er in de administratieperiode in totaal netto vanaf hun grondgebied worden uitgestoten en ook hoe dit totaal zich verhoudt tot het resterende mondiale carbonbudget. Het VN-recht verplicht lidstaten echter niet om dit specifiek door middel van een nationaal carbonbudget te doen.

Ook het EHRM leidt in de KlimaSeniorinnen-uitspraak uit de VN-verdragen af dat lidstaten de grenzen aan hun uitstoot over een bepaalde periode naar de toekomst moeten kwantificeren, maar laat lidstaten de keuze of zij dit ‘through a carbon budget or otherwise’ willen doen.253.

Vanuit de EU is — in strijd met artikel 12 lid 8 VN-Klimaatverdrag — voor de huidige administratieperiode geen per lidstaat uitgesplitst emissiebudget bij het UNFCCC ingediend;254. uit de vorige NDC255. is niet duidelijk op te maken van welk carbonbudget de EU uitgaat. Gelet op artikel 4 lid 16 Overeenkomst van Parijs256. kan Nederland voor de vervulling van de eigen verplichtingen op dit punt niet verwijzen naar de communicatie vanuit de EU.

De Staat heeft wel beleidsinstrumenten genoemd die de Nederlandse uitstoot begrenzen, maar deze instrumenten omvatten niet de totale nationale uitstoot van broeikasgassen; vanaf 2027 zien zij op 80% van de Nederlandse uitstoot. Verder zijn deze instrumenten gericht op het behalen van de doelstellingen uit de Europese Klimaatwet; gelet op wat hiervoor onder 11.13.3 en 11.15.3 is overwogen, is niet duidelijk dat de klimaatdoelstellingen op EU-niveau aan de VN-minimumnormen voldoen.

De door de Staat genoemde beleidsinstrumenten voorzien niet in reductieplannen en -maatregelen voor de periode na 2030; zij kwantificeren de Nederlandse uitstoot voor de periode tussen 2030 en 2050 ook niet. Dit staat op gespannen voet met de verplichtingen van de Staat onder artikel 4 Overeenkomst van Parijs (o.m. leden 4, 8 en 19). Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Staat gezegd dat zeer recent politieke overeenstemming is bereikt over dergelijke beleidsinstrumenten, maar daarover is geen informatie in het geding gebracht. Daarom weegt de rechtbank ook dit punt in negatieve zin mee, met dien verstande dat haar oordeel niet op eventuele nieuwe beleidsinstrumenten ziet.

Ook in deze context weegt mee dat het Ministerie van Financiën in september 2023 concludeerde dat het voor Nederland resterende koolstofbudget al in de komende twee jaren zou worden overschreden. Dit gegeven kleurt het ontbreken van een overzichtelijke kwantificering van het resterende Nederlandse emissiebudget in negatieve zin.

Terzijde merkt de rechtbank nog op dat als de bijdrage van de EU niet aan de VN-normen voldoet — wat voorshands op minstens twee punten van gewicht257. het geval lijkt te zijn — Nederland gelet op artikel 4 leden 16 tot en met 18 Overeenkomst van Parijs een eigen NDC moet indienen.

De rechtbank constateert dat de Nederlandse regelgeving op het gebied van mitigatie in het verleden op belangrijke punten niet heeft voldaan aan de in VN-verband overeengekomen minimumnormen, en dat ook de huidige regelgeving op dit moment op belangrijke punten niet voldoet.

Volgens Greenpeace voldoet de Staat tegenover de inwoners van Bonaire niet aan de zorgvuldigheidsstandaard die staten bij het nemen van adaptatiemaatregelen in acht moeten nemen. Samengevat onderbouwt Greenpeace dit als volgt.

Greenpeace wijst naar de hiervoor in Hoofdstuk 4 genoemde onderzoeken waaruit blijkt dat de inwoners van Bonaire al jarenlang steeds meer schade van klimaatverandering ondervinden, variërend van een verhoogd risico op sterfte, hittestress en andere gezondheidsproblemen; schade aan de landbouw door aanhoudende droogte; schade aan infrastructuur door droogte, overstromingen en andere vormen van extreem weer.

Ook blijkt uit deze onderzoeken dat een groot deel van Bonaire over vijfentwintig jaar onder water zal staan, en blijkt uit onderzoeken van onder meer Unicef dat dit vooruitzicht bij de inwoners van het eiland veel zorgen veroorzaakt. Greenpeace vraagt bijzondere aandacht voor de jongere generatie Bonairianen, die moet leven met de onzekerheid of — en zo ja: hoe — zij haar toekomst op het eiland vorm zal kunnen geven.

Volgens Greenpeace volgt uit artikel 4 VN-Klimaatverdrag, artikel 7 lid 9 Overeenkomst van Parijs, de KlimaSeniorinnen-uitspraak van het EHRM, de Advisory Opinion van het IGH en de jurisprudentie van het Inter-Amerikaans Hof voor de Rechten van de Mens (IAHRM) dat er internationale consensus over is dat op de Staat in elk geval de verplichting rust om tijdig:

Volgens Greenpeace heeft de Staat voor Bonaire niet aan deze eisen voldaan.

De Staat heeft dit alles volgens Greenpeace voor de inwoners van Bonaire niet of niet tijdig gedaan, terwijl hij voor Europees Nederland al sinds ongeveer 2010 integraal adaptatiebeleid heeft ontwikkeld, geïmplementeerd, gemonitord en verscherpt en structureel middelen ter beschikking stelt.

De Staat had dit voor de inwoners van Bonaire temeer moeten doen omdat het eiland valt onder de categorieën van kwetsbare gebieden die ‘particularly affected’ zijn door klimaatverandering en daarom ‘specific needs and concerns’ hebben. Lidstaten moeten volgens artikel 4 leden 8 en 9 VN-Klimaatverdrag bijzondere aandacht (‘full consideration’) voor deze gebieden hebben.

De Staat stelt zich op het standpunt dat hij wel degelijk adequaat en tijdig adaptatiebeleid voert om de inwoners van Bonaire te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering. Kort samengevat stelt de Staat daarover het volgende.

De Staat wijst erop dat Bonaire tot 2010 onderdeel van de Nederlandse Antillen was. Klimaat(adaptatie)beleid was een aangelegenheid die door de Nederlandse Antillen zelfstandig werd behartigd, maar voor de Nederlandse Antillen geen prioriteit had. De Staat is niet bekend met concrete klimaatadaptatiemaatregelen die voor 2010 door de Nederlandse Antillen op Bonaire zijn getroffen. Sinds Bonaire als openbaar lichaam onderdeel is van het land Nederland, zijn de taken op het gebied van klimaatadaptatie steeds grotendeels medebewindstaken en -bevoegdheden geweest. Dit houdt in dat de Staat met wetten, plannen en programma’s kaders schept waarbinnen het OLB beleid of plannen moet of kan maken en uitvoeren. Omdat er geen rijksregeling is die het OLB verplicht om een lokaal klimaat(adaptatie)plan op te stellen, is het opstellen van zo’n plan een autonome bevoegdheid van het OLB.

Klimaatverandering staat echter niet op zichzelf, het is een onderdeel van onderwerpen als ruimtelijke ordening, waterbeheer, natuurbeheer- en bescherming, milieu en gezondheid. De Staat heeft op die gebieden taken die ook voor klimaatadaptatie relevant zijn, bijvoorbeeld op het gebied van ruimtelijke ordening (Wgro BES, Wet VRO BES), natuurbeheer (Wgnb BES) en maritiem beheer (Wmb BES).

De eerste periode na de staatkundige veranderingen van 2010 is de Staat terughoudend geweest met het invoeren van nieuwe wetgeving. Enerzijds was dit om gewenning en rust te creëren, anderzijds was dit omdat de lokale autoriteiten en het ambtenarenapparaat de mensen en middelen misten om teveel veranderingen ineens te kunnen verwerken. Dit was ook zo met de BES-eilanden afgesproken. Vanaf 2019 geldt het principe comply or explain, wat inhoudt dat alle beleidsintensiveringen voor Europees Nederland en de daaruit voortvloeiende wetgeving en/of financiële consequenties van toepassing zijn op de BES-eilanden, tenzij er redenen zijn om dit niet te doen.

Met het ruimtelijk ontwikkelingsprogramma voor Caribisch Nederland van juli 2024 geeft de Staat Bonaire kaders voor haar eigen eilandelijk ontwikkelingsplan. In het ruimtelijk ontwikkelingsplan wordt uitgebreid aandacht besteed aan klimaatadaptatie, zoals goed waterbeheer en het beschermen van cruciale en gevoelige functies tegen de gevolgen van klimaatverandering door middel van ruimtelijke keuzes. Verder ondersteunt de Staat het OLB met crisisbeheersing en investeert de Staat in (internationale) samenwerking en in aan klimaatadaptatie verwant beleid, zoals energietransitie en sociaaleconomisch beleid.

Op grond van de artikelen 211 en 212 WolBES moet de Staat de beleidsvrijheid van het eilandsbestuur en de decentralisatie ten behoeve van de openbare lichamen te bevorderen. De Staat kan toezicht houden op de aan het OLB opgedragen taken en kan ingrijpen, maar daarbij past hem gelet op de staatsrechtelijke verhoudingen terughoudendheid. Alleen als sprake is van taakverwaarlozing van medebewindstaken of grove taakverwaarlozing van autonome taken door het OLB kan de Staat ingrijpen. Het feit dat op Bonaire minder snel klimaatadaptatie-maatregelen zijn getroffen en uitgevoerd, maakt nog niet dat sprake is van taakverwaarlozing of grove taakverwaarlozing. Dat heeft Greenpeace ook niet gesteld. Op dit moment is er ook in Europees Nederland geen wet- of regelgeving die klimaatadaptatiebeleid voor lagere overheden verplicht stelt.

De Staat is ervan doordrongen dat hij de taak heeft om te zorgen voor de verwezenlijking van de fundamentele mensenrechten van de inwoners van Bonaire, inclusief de bescherming tegen de gevolgen van klimaatverandering. De Staat wijst erop dat hij dit ook doet. Op rijksniveau werkt hij aan een rijksbrede klimaatadaptatiestrategie (de NAS 2026) en Caribisch Nederland wordt hierin meegenomen. Op lokaal niveau wordt er gewerkt aan een klimaatplan voor Bonaire. Hoewel dit een autonome taak van het OLB is, ondersteunt de Staat het OLB met financiële middelen (onder meer door de financiering van klimaatonderzoek en de projectgroep Klimaattafel Bonaire), kennisuitwisseling en uitvoeringskracht. De projectgroep Klimaattafel Bonaire is ook al bezig om een integraal klimaatplan voor Bonaire voor te bereiden.

De Staat erkent dat de cultuur van Bonaire naar verwachting gevolgen zal ondervinden van klimaatverandering, maar die gevolgen doen zich volgens de Staat nu nog niet voor. De vermeende gevolgen voor landbouw, visserij en culturele feesten op Bonaire zijn volgens de Staat lastig meetbaar. Greenpeace heeft volgens de Staat niet aangetoond dat al sprake is van een daadwerkelijke impact op het recht op cultuur op Bonaire. Bovendien worden er tal van maatregelen genomen om het culturele erfgoed van Bonaire te beschermen. De Staat wijst op het Cultuurconvenant, dat is uitgewerkt in een cultuuragenda en de Monumentenwet BES, en verschillende maatregelen om de traditionele natuur en het mariene milieu in stand te houden. Ook het IVM-rapport dat Greenpeace heeft overgelegd, constateert dat er op dit moment nog geen echte impact is op ‘tangible cultural heritage’ en dat ‘the impact of climate change on [intangible cultural heritage, rechtbank] is uncertain and difficult to predict’.

Volgens de Staat is het misplaatst om de op Bonaire genomen klimaat(adaptatie)maatregelen te vergelijken met de maatregelen die in Europees Nederland zijn genomen. Europees Nederland kent een langere geschiedenis van maatregelen tegen overstromingen omdat een aanzienlijk deel van Europees Nederland onder zeeniveau ligt. Dat geldt niet voor Bonaire. De Deltawet, het Deltaprogramma en de Waterwet zijn daarom niet van toepassing op Bonaire. Ook door geologische verschillen vergt klimaatadaptatie op Bonaire een heel andere aanpak dan klimaatadaptatie in Europees Nederland. De Staat sluit daarom aan bij de key risks die het IPCC voor kleine eilanden heeft geïdentificeerd en neemt de adaptatiemaatregelen die deze risico’s kunnen mitigeren, inclusief het waarborgen van de randvoorwaarden die van belang zijn om klimaatadaptatie te laten slagen: voldoende financiële middelen, beschikbaarheid van gegevens en kennis, en het betrekken van de gemeenschap bij adaptatie.

Voor wat betreft het wetenschappelijk onderzoek naar klimaatverandering op Bonaire, merkt de Staat op dat binnen de Nederlandse Antillen sprake was van gebrekkige dataverzameling. Dit werkt nog altijd door in de beschikbaarheid van gegevens over Bonaire. De Staat werkt hard aan verbetering; sinds 2016 doet het KNMI onderzoek op het terrein van weer en klimaat op de BES-eilanden. Hoewel uit de onderzoeken die het KNMI sindsdien heeft uitgevoerd blijkt dat Bonaire al gevolgen ondervindt van klimaatverandering en er in de toekomst nog meer gevolgen van zal ondervinden, benadrukt de Staat dat de snelheid waarmee en de mate waarin die gevolgen zich op Bonaire zullen voordoen onzeker zijn. Die informatie is wel relevant om te kunnen beoordelen welke adaptatiemaatregelen nodig zijn, en wanneer. De Staat financiert daarom meerdere onderzoeken, waaronder de onderzoeken van het HKV (Risicoprofielen overstromingen BES Eilanden)258. en van Witteveen+Bos (Climate change and adaptation efforts BES islands).259.

Ten slotte wijst de Staat erop dat hem bij de keuze van adaptatiemaatregelen een brede margin of appreciation toekomt.260.

Het VN-Klimaatverdrag verplicht lidstaten sinds 1992 om nationale programma’s op te stellen voor “maatregelen ter vergemakkelijking van een adequate aanpassing aan klimaatverandering”. Deze programma’s moeten lidstaten vervolgens ook uitvoeren, openbaar maken en regelmatig bijwerken.261. Bij het opstellen en uitvoeren van die programma’s moeten lidstaten passende methoden gebruiken; in het VN-Klimaatverdrag wordt het opstellen van nationale milieueffectrapportages genoemd als voorbeeld van zo’n passende methode.262.

Ook moeten lidstaten rekening houden met de specifieke behoeften en belangen van gebieden die extra kwetsbaar zijn voor de negatieve gevolgen van klimaatverandering, zoals kleine eilandstaten, landen met laaggelegen kustgebieden en gebieden die vatbaar zijn voor aantasting van bossen.263. Op Bijlage-I-landen rust de verplichting om deze kwetsbare gebieden te helpen; deze verplichting is bindend maar laat lidstaten ruime beleidsvrijheid ten aanzien van de wijze waarop die hulp wordt geboden.264.

De VN-lidstaten hebben deze verplichtingen nadien meermaals benadrukt en aangescherpt, onder meer in het Buenos Aires programme of work on adaptation and response measures van 2004265. en het Cancún Adaptation Framework van 2010.

De afspraken over het nemen van adaptatiemaatregelen zijn in 2016 verder aangescherpt in de Overeenkomst van Parijs. In deze overeenkomst hebben de lidstaten niet alleen de noodzaak en urgentie van het nemen van adaptatiemaatregelen benadrukt, maar ook de noodzaak om transparant te rapporteren over de inspanningen die zij geleverd hebben en de effecten die hun inspanningen hebben gehad. Artikel 7 lid 9 Overeenkomst van Parijs bevat daarom bindende verplichtingen voor lidstaten om een planning voor adaptatiemaatregelen op te stellen.266. Artikel 7 lid 10 Overeenkomst van Parijs bevat een bindende verplichting om een geactualiseerde adaptatiemededeling in te dienen waarin lidstaten verslag doen van de planning en de uitvoering van hun nationale adaptatiemaatregelen, en om die mededeling regelmatig te actualiseren.

In het United Arab Emirates Framework for Global Climate Resilience van 2023 zijn die adaptatiedoelen geconcretiseerd door formulering van de volgende ‘targets’:267.

In 2027 moeten alle lidstaten ‘multi-hazard early warning systems’ en klimaatinformatiediensten voor systematische observatie hebben opgezet om betere klimaatgerelateerde informatie te vergaren.

In2030 moeten alle lidstaten actuele impact- en risk-assessments hebben uitgevoerd van klimaatrisico’s, de gevolgen van klimaatverandering en de voor hun territoir relevante kwetsbaarheden, en moeten zij de uitkomsten hiervan hebben gebruikt om nationale adaptatieplannen, beleidsinstrumenten en planningsprocessen en/of -strategieën te formuleren.

In2030 moeten alle lidstaten een nationaal adaptatieplan, een integraal adaptatiebeleid en daarop ziende planningsprocessen hebben waarin alle ecosystemen, sectoren, mensen en kwetsbare gemeenschappen binnen hun territoir zijn meegenomen. Die plannen, dat beleid en de betreffende instrumenten moeten transparant zijn, en tot stand komen met participatie van de betrokken burgers en organisatie.

In2030 moeten alle lidstaten ook al vooruitgang hebben geboekt bij de implementatie van hun nationale adaptatieplan, -beleid en -strategieën en moeten zij de sociale en economische gevolgen van de belangrijkste klimaatrisico’s die zijn geïdentificeerd in de hiervoor bedoelde impact- en risk-assessments hebben verminderd.

In2030 moeten alle lidstaten ten slotte een systeem hebben opgezet om hun nationale adaptatie-inspanningen te monitoren, evalueren en van de uitkomsten te leren, inclusief de institutionele capaciteit om dit systeem volledig te implementeren.

De rechtbank komt tot het oordeel dat het klimaatbeleid van de Staat op het gebied van adaptatie ten aanzien van Bonaire in het verleden belangrijke tekortkomingen heeft gekend, maar dat het door de recent vanuit de Staat ingezette acties nog mogelijk lijkt om de in 11.22-11.22.5 bedoelde adaptatietargets te halen.

Ten eerste weegt de rechtbank in negatieve zin mee dat er nog steeds geen klimaatadaptatieplan of integraal klimaatadaptatiebeleid voor Bonaire is, terwijl al drie decennia bekend is dat het eiland bijzonder kwetsbaar is voor de negatieve gevolgen van klimaatverandering.

Het VN-Klimaatverdrag en de daarop gebaseerde nadere VN-afspraken zijn weliswaar nog niet direct van toepassing op de BES-eilanden (ondanks het in 2016 door de regering geuite voornemen dit wel te gaan regelen),268. maar de Staat heeft als Bijlage-I-land vanaf 1992 meermaals expliciet toegezegd kleine eilanden en andere kwetsbare gebieden te zullen bijstaan om zich tegen de negatieve gevolgen van klimaatverandering te beschermen. Ook dit269. kleurt de inhoud van de zorgplicht die de Staat heeft tegenover de eigen burgers die op kleine eilanden wonen.

Hoewel partijen van inzicht verschillen over de mate waarin dit het geval is, staat vast dat de inwoners van Bonaire al jarenlang en in toenemende mate negatieve gevolgen van klimaatverandering ondervinden (zie 4.14-4.31).

Verder staat niet ter discussie dat in 2050 zeer waarschijnlijk een aanzienlijk deel van de laaggelegen delen van Bonaire onder water zal lopen en dat een belangrijk deel van de bebouwing en het Bonairiaanse culturele erfgoed zich juist op die delen van het eiland bevindt.270. Tijdens COP28 heeft de Staat zelfs mede namens Caribisch Nederland aandacht gevraagd voor de bijzondere kwetsbaarheden van Small Island Developing States (SIDS).271.

Desondanks is er nog geen klimaatadaptatieplan voor Bonaire, en ook geen integraal klimaatadaptatiebeleid.

Er is een projectgroep opgezet om tot een klimaatadaptatieplan te komen (de Projectgroep Klimaattafel Bonaire), maar de opbrengst van deze projectgroep zal geen klimaatadaptatieplan zijn. De opdracht aan de Klimaattafel is om de gezichtspunten en belangen op het gebied van klimaatmitigatie en -adaptatie te inventariseren en op basis daarvan maatregelen voor te stellen aan het Bestuurscollege van het OLB. De voorstellen van de projectgroep moeten vervolgens worden vastgelegd in de Klimaatintentie Bonaire en verder worden geconcretiseerd in het Klimaatplan.272. Dit is een zinvol proces waarin invulling kan worden gegeven aan de hiervoor in 10.24.6 bedoelde plicht tot het bieden van inspraakmogelijkheden aan burgers die mogelijk worden geraakt door de voorgenomen maatregelen (of het ontbreken daarvan). Hoe lang het nog zal duren voordat er een concreet klimaatadaptatieplan ligt, is echter nog steeds onduidelijk.

Het feit dat over het tijdpad nog niets concreets kan worden gezegd, is slecht te rijmen met de urgentie die de implementatie van een coherent en integraal adaptatiebeleid voor Bonaire heeft. Al sinds begin jaren ’90 is immers duidelijk dat de inwoners van kleine eilanden wereldwijd bezien een bovengemiddeld grote kans lopen om op relatief korte termijn met ernstige negatieve gevolgen van klimaatverandering te maken te krijgen. Al ruim een decennium is duidelijk dat klimaatverandering voor kleine eilanden in de Cariben niet meer alleen toekomstige risico’s meebrengt, maar dat hun inwoners door de gevolgen van klimaatverandering al daadwerkelijk gezondheidsschade, materiële schade en immateriële schade lijden (zie paragrafen 4.1 en 4.2 van dit vonnis). Ook was al ruim vóór 10-10-10 — en in elk geval sinds de Ronde Tafel Conferentie273. en het Hoofdlijnenakkoord274. van 2005 — duidelijk dat de Caribische overheidsinstellingen over onvoldoende kennis en middelen beschikten om complexe en ingrijpende problemen zoals klimaatverandering het hoofd te bieden.275.

Desondanks heeft het tot het advies-Nijpels in 2023 (‘Het is nooit te laat’) geduurd voor er vanuit de Staat concrete stappen zijn gezet om tot een coherent en integraal klimaatbeleid voor Caribisch Nederland te komen.276. Hoewel de nu ondernomen stappen de rechtbank passend voorkomen, kan niet worden gezegd dat die stappen tijdig zijn genomen.

Bij dat oordeel weegt mee dat er voor Europees Nederland al sinds ongeveer 2006 wordt gewerkt aan een klimaatadaptatieplan en een integraal adaptatiebeleid. Sinds 2016 is er voor Europees Nederland de Nationale Adaptatie Strategie, die is geïmplementeerd en voortdurend wordt gemonitord en aangescherpt. Hieruit blijkt dat de Staat zich al bijna twee decennia bewust is van zijn verplichtingen rond klimaatadaptatie, maar dat hij voor de inwoners van de BES-eilanden niet dezelfde aandacht heeft gehad als voor de inwoners van Europees Nederland. Op dit verschil in aandacht gaat de rechtbank hierna in 11.37-11.47 nader in.

De Staat heeft nog vier jaar om de hiervoor in 11.22.2-11.22.5 bedoelde targets voor 2030 uit Decision 2/CMA.5 (Global goal on adaptation) te halen. Het met de Projectgroep Klimaattafel Bonaire ingezette proces zou uiteindelijk tot een klimaatadaptatieplan en integraal klimaatadaptatiebeleid voor Bonaire kunnen leiden. Vooralsnog zijn de bedoelde targets dus niet geschonden.

Ten tweede weegt de rechtbank in negatieve zin mee dat er nog onvoldoende wetenschappelijk onderzoek voorhanden is naar het verloop van klimaatverandering op en rond Bonaire, en over de precieze gevolgen die dit voor de inwoners van het eiland heeft en zal hebben. Zulk onderzoek is voor Bonaire pas sinds ongeveer 2017 onderwerpsgewijs op gang gekomen, zodat de kwaliteit en volledigheid van de beschikbare informatie vergeleken met de voor Europees Nederland beschikbare informatie nog achter loopt.

Maar: inmiddels zijn de BES-eilanden opgenomen in lopende programma’s van het KNMI (Klimaatscenario’s) en het PBL (de KEVs). Voor het opstellen geactualiseerde hoogtekaarten van het eiland, die nodig zijn om klimaatrisico’s accuraat in te schatten en adequate adaptatieplannen te kunnen maken, heeft de Staat al opdracht gegeven aan het IVM. Uit het gesprek tijdens de zitting begrijpt de rechtbank dat het onderzoek loopt.

De toekomst belooft daarom een structurele vooruitgang in de kwaliteit van de voor de BES-eilanden beschikbare klimaatgegevens en van de monitoring en evaluatie van (de implementatie van) klimaatgerelateerd beleid. Ook het in 11.22.1 bedoelde target voor 2027 lijkt dus nog haalbaar. Voor de toekomst weegt de rechtbank dit in positieve zin mee.

Ten derde weegt de rechtbank in negatieve zin mee dat er voor de uitvoering van de tweede fase van het aan adaptatie gerelateerde natuurbeleid dat er sinds 2020 voor de Cariben is (het NMBP 2020-2030) geen financiële middelen beschikbaar zijn gesteld, zodat niet duidelijk is hoe dit deel van het beleid effectief kan worden geïmplementeerd. Voor de uitvoering van het door het NMBP bestreken beleid na 2030 is ook nog geen financiering geregeld;277. ook dit weegt de rechtbank in negatieve zin mee.

De Staat heeft zich nog verweerd met de stelling dat het opstellen en implementeren van adaptatiebeleid een bevoegdheid van het OLB is. Dit doet echter niet af aan het feit dat de Staat eindverantwoordelijk278. is voor het waarborgen van de grondrechten van de inwoners van Bonaire (zie 11.4).

Gelet op het voorgaande is de rechtbank ten aanzien van het verleden van oordeel dat de Staat onvoldoende (tijdig) invulling heeft gegeven aan de op hem rustende zorgplicht om tijdig passende adaptatiemaatregelen te nemen om de kwetsbaarheid voor klimaatverandering van Bonaire en haar inwoners te verminderen.

Ten aanzien van de toekomst is het nog mogelijk dat de onder 11.22.1-11.22.5 bedoelde targets van Decision 2/CMA.5 (Global goal on adaptation) worden gehaald en alsnog wordt voldaan aan de eisen van artikel 7 Overeenkomst van Parijs.

Bij de beoordeling of de Staat bij het nemen van klimaatmaatregelen binnen zijn beleidsruimte is gebleven, is — zoals hiervoor in 10.24.6 al is overwogen — nog relevant in hoeverre:

In het VN-Klimaatverdrag zijn de lidstaten over de voorlichting van hun burgers het volgende overeengekomen:

Greenpeace stelt dat de Staat aan geen van deze verplichtingen voldoet, althans niet in voldoende mate. De Staat meent dat hij wel aan deze verplichtingen voldoet; hij verwijst daartoe vooral naar de KNMI-klimaatscenario’s, de Klimaateffect-atlas BES,280. de inspanningen die in het kader van (of sinds) de Klimaattafel worden geleverd281. en de inspanningen die worden genoemd in de Kamerbrief van 7 november 2023.282.

De rechtbank constateert dat de door de Staat genoemde inspanningen vrijwel alle na 2022 op gang zijn gekomen. Voor wat betreft de periode tot 2023 kan daarom niet worden gezegd dat de Staat adequaat aan de in 11.30 bedoelde verplichtingen heeft voldaan.

Voor de periode vanaf 2023 blijkt uit de stukken dat de Staat bezig is aan een inhaalslag, waarin veel noodzakelijke achterstallige maatregelen alsnog worden genomen en plaats is ingeruimd voor inspraak door en kennis van bewoners en lokale organisaties.283.

Voor de periode vanaf 2023 geldt echter wel nog dat het ontbreken van bindende nationale normen en concrete beleidsinstrumenten (zie in 11.13.3 en 11.24.3) het voor burgers moeilijker maakt om deel te nemen aan het tegengaan van klimaatverandering en de gevolgen daarvan, en om te helpen bij het bedenken en tot stand brengen van gepaste maatregelen. Daarnaast maakt het ontbreken van een duidelijk normen- en beleidskader voor adaptatie het moeilijker voor burgers en maatschappelijke organisaties om een eventueel tekortschieten door de overheid te constateren en haar daarop aan te spreken.

In de periode tot 2023 heeft de Staat tegenover de inwoners van Bonaire niet aan de in 11.30 onder a en b bedoelde verplichtingen voldaan. Met de sinds 2023 ingezette projecten lijkt de Staat goed op weg om te voldoen aan de onder b bedoelde verplichtingen.

De vorderingen van Greenpeace zijn ook gebaseerd op artikel 14 EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM (hierna: P12).

Volgens de Staat is de situatie in het kader van klimaatadaptatie op Bonaire anders dan die in Europees Nederland. Omdat waar het klimaatadaptatie betreft geen sprake is van gelijke gevallen, hoeven Bonaire en Europees Nederland in die context volgens de Staat ook niet gelijk te worden behandeld.

De Staat erkent dat de aanpak in Europees Nederland anders is dan in Caribisch Nederland, maar wijst op de geografische, klimatologische en geologische verschillen tussen de twee rijksdelen. Ook wijst de Staat op de omstandigheid dat Bonaire pas sinds 2010 onderdeel is van Nederland. Door deze verschillen is op Bonaire een andere klimaat(adaptatie)aanpak nodig dan in Europees Nederland.

De verschillen in aanpak zijn niet gelegen in persoonlijke kenmerken van de inwoners. Bonaire en haar inwoners worden op basis van dezelfde uitgangspunten tegen de nadelige gevolgen van klimaatverandering beschermd als de inwoners van Europees Nederland. Beide groepen worden gewaarschuwd bij hitte, voor beide delen van Nederland bestaat een wettelijk en bestuurlijk kader voor adaptatiemaatregelen in het kader van ruimtelijke ontwikkeling, en de gestelde natuur- en milieubeleidsdoelen voor Caribisch Nederland zijn vergelijkbaar met de doelen voor Europees Nederland. Daarom is volgens de Staat geen sprake van schending van artikel 14 EVRM of artikel 1 P12.

Er is alleen nog geen integraal klimaatplan, maar dat maakt volgens de Staat nog niet dat sprake is van een ongelijke behandeling.

De rechtbank zal hierna eerst kort het toetsingskader uiteenzetten, om de vorderingen daarna aan de hand daarvan te beoordelen.

Artikel 14 EVRM luidt als volgt:

Artikel 1 P12 luidt als volgt:

Deze bepaling codificeert een algemeen verbod op discriminatie dat een zelfstandig recht inhoudt.285. De reikwijdte van de bepaling overlapt met die van artikel 14 EVRM.286.

Bij het opstellen van artikel 1 P12 is in het bijzonder gedacht aan vier categorieën gevallen, namelijk:287.

‘Discriminatie’ betekent dat personen in situaties die op relevante punten vergelijkbaar zijn verschillend worden behandeld, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Het EVRM verbiedt een lidstaat namelijk niet om groepen verschillend te behandelen om feitelijke ongelijkheden tussen hen te corrigeren; sterker nog: in bepaalde omstandigheden kan het nalaten van een poging om ongelijkheid te corrigeren door middel van verschillende behandeling juist een schending van artikel 14 EVRM opleveren.288. Bij de beoordeling of en in hoeverre een verschillende behandeling gerechtvaardigd is, hebben de lidstaten een zekere beoordelingsmarge.289.

Ook algemeen beleid en maatregelen die ogenschijnlijk neutraal zijn, maar onevenredig schadelijke gevolgen hebben voor personen of groepen personen die uitsluitend op basis van een etnisch criterium kunnen worden geïdentificeerd, kunnen als discriminerend worden beschouwd, ook al zijn zij niet specifiek op die groep gericht. Dit kan anders zijn wanneer dat beleid en/of die maatregelen objectief worden gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen om dat doel te bereiken passend, noodzakelijk en evenredig zijn.290.

Bovendien kan discriminatie voortkomen uit een feitelijke situatie. In die gevallen hoeft geen sprake te zijn van opzet om mensen te discrimineren, maar kan een gebrek aan adequaat optreden door de overheid tegen de voor een bepaalde bevolkingsgroep onevenredig schadelijke gevolgen van een situatie discriminerend zijn.291.

Als een klagende partij heeft aangetoond dat er een verschil in behandeling bestaat — of dat er ten onrechte geen verschillende behandeling is — is het aan de Staat om aan te tonen dat het verschil (of het onterechte gebrek aan verschil) objectief en in redelijkheid gerechtvaardigd is. De onderbouwingslast voor de klagende partij is beperkt: zij moet volgens het EHRM “prima facie” aantonen dat er een verschil in behandeling bestaat.292.

De redenen die de Staat heeft aangedragen rechtvaardigen naar het oordeel van de rechtbank niet de conclusie dat de afwijkende behandeling van Bonaire en haar inwoners bij (de snelheid van) het nemen van klimaatadaptatiemaatregelen passend, noodzakelijk en evenredig is.

De omstandigheden tussen Bonaire en Nederland verschillen, in die zin dat Bonaire sneller grotere klimaatrisico’s loopt dan Europees Nederland293. en dat de inwoners van Bonaire al enige tijd daadwerkelijk schade lijden door de negatieve gevolgen van klimaatverandering, terwijl ook al lang bekend is dat de lokale overheden de middelen en uitvoeringsmacht missen om de bewoners adequaat tegen de negatieve gevolgen van klimaatverandering te beschermen. De verschillen die in deze procedure naar voren zijn gekomen, duiden dus juist op een nog grotere urgentie bij het opstellen en implementeren van coherent en integraal klimaatadaptatiebeleid voor Bonaire dan voor Europees Nederland bestond.

Waarom er in Europees Nederland al in 2016 coherent en integraal klimaatadaptatiebeleid was geïmplementeerd maar er voor het eiland Bonaire een decennium later nog geen klimaatadaptatieplan beschikbaar is en ook niet duidelijk is wanneer dit er wel zal zijn, behoeft daarom nadere toelichting.

De argumenten die de Staat aan de rechtbank heeft voorgelegd vormen echter geen behoorlijke rechtvaardiging voor het (erkende) verschil in behandeling (zie ook 11.23 tot en met 11.27), zodat niet is aangetoond dat het verschil in behandeling een legitiem doel dient en dat het verschil in (snelheid bij) het nemen van adaptatiemaatregelen redelijk en proportioneel is.294.

Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat sprake is van een schending van artikel 1 P12 en van artikel 14 in samenhang met artikel 8 EVRM.

Met name gelet op wat hiervoor is overwogen in 11.12 tot en met 11.17; 11.24 tot en met 11.28; 11.33 tot en met 11.36 en 11.46, is de rechtbank van oordeel dat de Staat tegenover de inwoners van Bonaire overall bezien niet heeft voldaan aan zijn positieve verplichtingen onder de artikelen 8 en 14 EVRM en artikel 1 P12.

De hiervoor geconstateerde schending van de artikelen 8 en 14 EVRM en artikel 1 P12 is ook een schending van de wet als bedoeld in artikel 6:162 BW, die de Staat kan worden toegerekend.295.

Uit hetgeen hiervoor in dit hoofdstuk is overwogen, volgt dat er op grond van artikel 8 EVRM een rechtsplicht op de Staat rust om het recht van de inwoners van Bonaire op leven, gezondheid, welzijn en het beleven van hun eigen cultuur te beschermen tegen de negatieve gevolgen van klimaatverandering. Ook volgt daaruit dat de Staat onvoldoende aan die rechtsplicht heeft voldaan, onder schending van het verbod op discriminatie dat is neergelegd in artikel 14 EVRM en artikel 1 P12. In zoverre zijn de door Greenpeace gevorderde verklaringen voor recht toewijsbaar;296. voor het overige worden zij afgewezen.

De rechtbank heeft geoordeeld dat op grond van artikel 8 EVRM een rechtsplicht op de Staat rust om het recht op leven, gezondheid, welzijn én het recht om de eigen cultuur te beleven van de inwoners van Bonaire te beschermen tegen de negatieve gevolgen van klimaatverandering. Tot nakoming van die plicht kan hij op grond van artikel 3:296 BW door de rechter worden veroordeeld, tenzij een grond voor een uitzondering bestaat.

Op grond van artikel 3:296 BW doet zich een uitzondering voor als de wet dat bepaalt of als dat volgt uit de aard van de verplichting of de rechtshandeling. De rechtspraak van de Hoge Raad over bevelen tot wetgeving zijn een toepassing van deze uitzondering.297.

De rechtspraak van de Hoge Raad over de uitzonderingen op het uitgangspunt dat de Staat door de rechter kan worden veroordeeld tot nakoming van een op hem rustende rechtsplicht, berust op twee overwegingen.

De eerste overweging is dat de rechter zich niet in de politieke besluitvorming mag begeven die bij de totstandkoming van wetgeving aan de orde is. De tweede overweging is dat door een wetgevingsbevel een regeling in het leven moet worden geroepen die ook voor anderen dan de procespartijen geldt.298.

Deze overwegingen staan naar het oordeel van de rechtbank niet in de weg aan het geven van de in het dictum geformuleerde bevelen, en wel om de volgende redenen.

De overweging dat de rechter zich niet in de politieke besluitvorming mag begeven die bij de totstandkoming van wetgeving aan de orde is, houdt niet in dat de rechter in het geheel niet op het terrein van de politieke besluitvorming mag komen. De rechter moet wetgeving op grond van artikel 94 Grondwet immers buiten toepassing laten als een ieder verbindende bepalingen van verdragen dat meebrengen. De rechter mag zich echter niet door het geven van een wetgevingsbevel mengen in de politieke besluitvorming over de opportuniteit van het tot stand brengen van wetgeving met een bepaalde, concreet omschreven inhoud. Dat is, gelet op de staatsrechtelijke verhoudingen, uitsluitend aan de betrokken wetgever zelf. Dit betekent dat de rechter de wetgever geen bevel kan geven om wetgeving met een bepaalde inhoud tot stand te brengen.

De overweging dat een wetgevingsbevel meebrengt dat een regeling in het leven moet worden geroepen die ook voor anderen dan de procespartijen geldt, hangt samen met de omstandigheid dat de burgerlijke rechter slechts bindend uitspraak doet tussen de partijen in het geding (vgl. art. 236 Rv). De rechter heeft niet de bevoegdheid om voor een ieder bindend te beslissen hoe een wettelijke regeling moet luiden. Aan een bevel tot wetgeving is dus het bezwaar verbonden dat derden, die niet in de procedure zijn betrokken en die daarom niet door de uitspraak worden gebonden, toch (indirect) door dat bevel worden gebonden doordat die wetgeving ook voor hen gaat gelden. Hetzelfde geldt voor een algemeen bevel tot het nemen van maatregelen.

Het voorgaande betekent dat het de rechter uitsluitend niet is toegestaan om een bevel te geven wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen. Alleen dan doen zich immers de hiervoor in 11.53.1 en 11.53.2 genoemde bezwaren voor. De rechter kan de Staat daarom wel een bevel geven om maatregelen te nemen om een bepaald doel te bereiken, zolang dat bevel maar niet neerkomt op een bevel om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen.299.

De in het dictum geformuleerde bevelen zijn een toepassing van de hoofdregel van artikel 3:296 BW. Het zijn geen bevelen om specifieke wetgevende maatregelen te nemen, want zij laten de Staat vrij in de keuze van de te nemen maatregelen.300.

De vordering om onmiddellijk na het in deze zaak te wijzen vonnis adequaat wetenschappelijk onderzoek te (doen) initiëren naar de historische, huidige en toekomstige gevolgen van klimaatverandering op Bonaire, toereikende middelen daarvoor beschikbaar te stellen, en dergelijk onderzoek blijvend mogelijk te maken wijst de rechtbank gelet op het hiervoor in 11.25 overwogene af.

De geactualiseerde hoogtekaarten van het eiland, waaraan urgente behoefte bestaat, zijn in de maak. De Staat heeft recent wetenschappelijke onderzoeken doen uitvoeren naar verschillende aspecten van klimaatverandering op de BES-eilanden,301. ook zijn er platformen voor kennisuitwisseling opgezet302. en zijn de BES-eilanden inmiddels opgenomen in de vaste onderzoeks- en rapportagecycli van het KNMI en het PBL. De hier bedoelde onderzoeken zijn gefinancierd en deels ook al uitgevoerd. Gelet hierop heeft Greenpeace onvoldoende gemotiveerd welk belang er nog bestaat bij de gevorderde (en zeer algemeen geformuleerde) verklaring voor recht op dit punt.

De in onderdelen IV en V door Greenpeace gevorderde bevelen wijst de rechtbank af, omdat zij neerkomen op bevelen om wetgeving met een bepaalde, specifieke inhoud tot stand te brengen op punten ten aanzien waarvan de Staat beleidsvrijheid toekomt (zie 11.13.4 en 11.15.1).

Het onder II.a gevorderde bevel aan de Staat om al zijn beleid in het kader van adaptatie op Bonaire kenbaar en gemotiveerd te baseren op, en te toetsen aan, de toepasselijke, door Nederland geratificeerde internationale mensenrechtenverdragen wijst de rechtbank af wegens gebrek aan belang.

Het gevraagde bevel komt namelijk neer op een bekrachtiging van een regel die ook zonder uitspraak van de rechtbank al geldt — in het algemeen, dus niet alleen in de rechtsverhouding tussen de Staat en de bewoners van Bonaire.

Er is, met andere woorden, geen sprake van een verklaring ten aanzien van de rechtsverhouding tussen eiser en gedaagde in de zin van artikel 3:302 BW, en ook niet van een voldoende concreet belang in de zin van artikel 3:303 BW.

De onder II.b en II.c gevorderde bevelen aan de Staat om zo snel als redelijkerwijs mogelijk en uiterlijk op 1 april 2027 een adequaat adaptatieplan voor Bonaire vast te stellen en te verzekeren dat dat worden uitgevoerd, wijst de rechtbank gedeeltelijk toe.

De Staat betwist weliswaar niet dat er zo snel mogelijk een adaptatieplan voor Bonaire moet komen, maar hoewel het voornemen om dit plan op te stellen al sinds 2022 bestaat, is nog steeds onduidelijk wanneer het er zal zijn. Gelet daarop heeft Greenpeace voldoende belang bij een bevel.

De rechtbank zal de Staat te bevelen te bewerkstelligen dat de in het United Arab Emirates Framework for Global Climate Resilience geformuleerde targets303. voor het opstellen en implementeren van een nationaal adaptatieplan dat ook Bonaire beslaat tijdig — dus in 2030 — worden gehaald (zie 11.22.3).

Voor een verdergaand bevel aan de Staat om te verzekeren dat het adaptatieplan ook tijdig wordt uitgevoerd is het nog te vroeg; op dit moment is zelfs nog niet duidelijk wat het plan precies zal inhouden.

Het onder VI. gevorderde bevel om binnen zes maanden een nationaal carbonbudget vast te stellen kan om de in 11.15.1 en 11.15.2 genoemde redenen niet worden toegewezen. De rechtbank zal het mindere toewijzen, door te bevelen dat de Staat inzichtelijk moet maken wat de (resterende) emissieruimte voor Nederland is waarvan de Staat uitgaat bij het nemen en uitvoeren van klimaatmaatregelen. Het staat de Staat vrij te kiezen hoe hij aan dit bevel wil voldoen, met dien verstande dat de gekozen methode moet voldoen aan de in het VN-Klimaatverdrag en de daarop gebaseerde nadere VN-afspraken opgenomen regels voor transparante informatieverschaffing (zie 5.16.6 en 5.16.7).

De gevorderde termijn van zes maanden na dit vonnis komt de rechtbank redelijk voor, omdat de onderliggende informatie volgens de Staat al beschikbaar is. De Staat meent weliswaar dat deze informatie ook al voldoende inzichtelijk maakt op welke (resterende) emissieruimte het huidige beleid is gebaseerd, maar dit is de rechtbank niet met de Staat eens.

De Staat verzoekt de Staat de rechtbank een veroordeling terzake de vorderingen II.a, II.b, II.c, IV, V en VIII niet uitvoerbaar bij voorraad te verklaren.304. De Staat stelt dat een toewijzing van deze vorderingen ingrijpende gevolgen heeft in die zin dat de betrokken bewindspersonen dan op de kortst mogelijke termijn aanvullende besluiten zullen moeten nemen en wet- en regelgeving tot stand zullen moeten brengen, gericht op het voldoen aan deze vorderingen.

De vorderingen onder IV en V worden afgewezen.

Gelet op de in VN-verband en in EU-verband geconstateerde urgentie van het klimaatprobleem heeft Greenpeace voldoende belang bij haar vordering om het gevraagde bevel uitvoerbaar bij voorraad te verklaren. Omdat de Staat hiertegen gemotiveerd verweer voert, moet de rechtbank het belang van Greenpeace om de veroordeling ook te kunnen executeren als er hoger beroep wordt ingesteld, afwegen tegen het belang van de Staat bij behoud van de bestaande toestand tot op het hoger beroep is beslist.305.

De rechtbank is van oordeel dat het belang van Greenpeace (en de inwoners van Bonaire) bij de gevraagde uitvoerbaarheid bij voorraad zwaarder weegt dan dat van de Staat bij behoud van de bestaande toestand. De Staat wordt in dit vonnis immers alleen veroordeeld tot het naleven van verplichtingen die hij al op zich had genomen. Nakoming van dit bevel kan deels worden ingevuld door het (daadwerkelijk) uitvoeren van al geldende regels en beleid, en door het uitvoeren van al lopende of voorgenomen projecten.

De Staat is grotendeels in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van Greenpeace worden begroot op:

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.