7.3.6 Intergemeentelijke en grensoverschrijdende Natura 2000-gebieden

De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één of meerdere bestemmingsplannen vast.1 Het is niet mogelijk voor een gemeenteraad om gemeenteoverschrijdende bestemmingsplannen vast te stellen.2 Het komt in de praktijk vaak voor dat een Natura 2000-gebied zich uitstrekt over het grondgebied van meerdere gemeenten.3 Dit kan problemen opleveren wanneer een bestemmingsplan wordt gebruikt om een ‘intergemeentelijk’ Natura 2000-gebied te beschermen. De gemeenteraden hebben een grote mate van beleidsvrijheid bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Hierdoor bestaat de kans dat de gelegde bestemming en bijbehorende regels niet in alle gemeenten gelijk zijn. In het uiterste geval kan dit leiden tot een afwijkend beheer binnen hetzelfde Natura 2000-gebied. Als gevolg daarvan kan de realisering van een gunstige staat van instandhouding van habitats en soorten worden bemoeilijkt of in gevaar komen. Dit probleem kan worden voorkomen door de verschillende bestemmingsplannen in het kader van de overlegplicht in het Bro nauwkeurig op elkaar af te stemmen.4 De gemeenteraad is verplicht om bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met de habitats en soorten in een Natura 2000-gebied. Indien een gemeenteraad dit nalaat of dreigt na te laten kunnen Gedeputeerde Staten of de Minister van I&M aan de betrokken gemeenteraad een aanwijzing geven. Dit is alleen toegestaan voor zover een nationaal of een provinciaal belang in het geding is.5 De Minister van I&M of Provinciale Staten kunnen ten behoeve van de bescherming van een Natura 2000-gebied ook een inpassingsplan vaststellen.6 In dat geval komt zonder tussenkomst van de betrokken gemeenteraad een nieuw bestemmingsplan tot stand.

Naast intergemeentelijke Natura 2000-gebieden bestaat ook de problematiek van de grensoverschrijdende Natura 2000-gebieden.7 Dit zijn Natura 2000-gebieden die zich (deels) uitstrekken over het grondgebied van Nederland, Duitsland of België. In totaal telt Nederland 16 grensoverschrijdende Natura 2000-gebieden.8 Nog eens 10 Nederlandse Natura 2000-gebieden liggen in de directe omgeving van de landsgrens. De doelstelling van de Hrl is de aanwijzing en de bescherming van een keten van Natura 2000-gebieden door heel Europa.9 Desondanks zijn in de Hrl en de Nbw 1998 geen regels met betrekking tot het beheer van grensoverschrijdende Natura 2000-gebieden te vinden. In de richtsnoeren van de Europese Commissie ontbreekt eveneens concrete informatie over dit onderwerp.10 Daar komt bij dat er tot dusver geen (inter)nationale jurisprudentie met betrekking tot het beheer van grensoverschrijdende Natura 2000-gebieden beschikbaar is.

Vanwege het ontbreken van regels en verschillen in de nationale wet- en regelgeving is het niet uitgesloten dat het Nederlandse deel van een Natura 2000-gebied op een andere manier wordt beheerd dan het Duitse of Belgische deel. In het uiterste geval kan dit tot gevolg hebben dat de realisatie van een gunstige staat van instandhouding van habitats en soorten in gevaar komt. Op basis van wetenschappelijk onderzoek is vastgesteld dat een goede verbinding tussen grensoverschrijdende Natura 2000-gebieden in positieve zin kan bijdragen aan de verduurzaming van habitats en soorten. Het voortbestaan van een Natura 2000-gebied kan afhankelijk zijn van een bron- of kerngebied aan de andere kant van de grens. Grensoverschrijdende samenwerking biedt kansen om een duurzame instandhouding van het Natura 2000-netwerk te verzekeren. Tot dusver is bij de aanwijzing van de Nederlandse Natura 2000-gebieden geen rekening gehouden met ecologische verbindingen voor grensoverschrijdende gebieden.11 Het is de vraag of dit wel zal gebeuren bij de vaststelling van beheerplannen. De reden hiervoor is dat de inhoud van aanwijzingsbesluiten bepalend zijn voor de inhoud van dergelijke plannen. De internationale samenwerking bij gebiedsbescherming laat ook in algemene zin ‘te wensen over’. Hierdoor sluiten de begrenzingen van internationale natuurgebieden niet op elkaar aan, en is er aan weerszijden van de grens sprake van verschillende, en soms zelfs tegenstrijdige, instandhoudingsdoelstellingen.12 In 2011 is in Nederland een grootschalig onderzoek verricht naar ‘Natura 2000 in Nederland’. Met betrekking tot grensoverschrijdende samenwerking schrijven de auteurs: ‘Het verdient aanbeveling de instandhoudingsdoelstellingen van grensoverschrijdende gebieden gezamenlijk vast te stellen en de beheerplannen af te stemmen’.13

Het voorgaande maakt duidelijk dat het noodzakelijk is de bescherming van grensoverschrijdende Natura 2000-gebieden juridisch te verankeren. Dit kan op een aantal manieren gebeuren. In de eerste plaats is het mogelijk om in het Bro een standaard overlegplicht met buitenlandse overheden op te nemen voor het geval een bestemmingsplangebied grenst aan het buitenland. Een belangrijk nadeel van een dergelijke aanpak is dat alleen Nederlandse overheden aan de overlegplicht zijn gebonden. Wanneer buitenlandse overheden hun medewerking weigeren, kunnen alsnog afstemmingsproblemen ontstaan. In de tweede plaats biedt de artikel 19j Nbw 1998-toets interessante mogelijkheden. Bij het vaststellen van een plan moet een bestuursorgaan rekening houden met de instandhoudingsdoelstellingen van een (nationaal) Natura 2000-gebied. Wanneer deze verplichting wordt uitgebreid tot de instandhoudingsdoelstellingen van buitenlandse Natura 2000-gebieden kan bij de vaststelling van een bestemmingsplan veel beter rekening worden gehouden met grensoverschrijdende natuur. Daarnaast sluit een dergelijke regel goed aan bij de verplichting om bij een plan of project, met mogelijke significante effecten op een buitenlands Natura 2000-gebied, een passende beoordeling op te stellen.14 Dit neemt niet weg dat de positieve effecten van een ruimer toepassingsbereik van artikel 19j Nbw 1998 teniet kunnen worden gedaan wanneer buitenlandse overheden geen rekening houden met de instandhoudingsdoelstellingen van de Nederlandse Natura 2000-gebieden. Dit kan worden ondervangen door het maken van afspraken met overheden in de grensstreek. Het is ook mogelijk om met het oog op dat doel bilaterale en trilaterale af te sluiten.15 Een internationaal verdrag biedt overigens geen garantie voor een succesvolle bescherming van habitats en soorten. In de praktijk komt het voor dat dergelijke afspraken niet worden nageleefd. Een voorbeeld hiervan vormt de (langdurige) controverse rond de ontpoldering van de Hedwigepolder op grens van Nederland en Vlaanderen.