30.3.1 Algemeen

De grootste verandering die het nieuwe recht teweeg zal brengen, is gelegen in de procedure die leidt tot de onteigening. De procedure tot vaststelling van de schadeloosstelling lijkt slechts beperkte wijziging te ondergaan. Zij is bovendien van civielrechtelijke aard en valt daarom buiten het bereik van deze bijdrage.

De procedure tot onteigening wordt geheel binnen het bestuursrecht getrokken. Voor de civiele rechter is daarin geen taak meer weggelegd. Ook de Kroon verdwijnt – zoals al opgemerkt – van het toneel. Het zal ‘het orgaan dat het aangaat’ – de beoogd onteigenaar – zijn die de bevoegdheid krijgt om te besluiten tot onteigening, uiteraard met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. De meest pregnante vraag die in het kader van die operatie opkomt, is hoe binnen dat bestuursrechtelijke stramien de rechtsbescherming voor de grondeigenaar zal worden geregeld.

De voortekenen waren niet gunstig.1 Het in 2015 gepresenteerde conceptwetsvoorstel voorzag erin dat tegen het besluit van de beoogd onteigenaar de gebruikelijke in de Awb te vinden bestuursrechtelijke rechtsbescherming zou openstaan van bezwaar, beroep en hoger beroep. Die route van rechtsbescherming veronderstelt wel dat de onteigende binnen de termijn van zes weken na het nemen van het onteigeningsbesluit actie onderneemt. Zo niet, dan vindt onteigening plaats zonder rechterlijke bemoeienis. De kritiek op deze keuze wees er terecht op dat op deze wijze de rechtsbescherming zou verslechteren.2 Anders dan de voorbije 175 jaar het geval was geweest, zou eigendomsontneming immers kunnen gaan plaatsvinden zonder dat een rechter naar die (voorgenomen) onteigening had gekeken.

Onder druk van deze kritiek liet de minister in een brief aan de Tweede Kamer weten dat de rechterlijke betrokkenheid bij de onteigening toch behouden blijft.3 Hoe, dat liet de minister nog in het midden. In een openbaar gemaakt (aanvullend) advies van de Raad voor de rechtspraak over de Aanvullingswet grondeigendom (deel onteigening)4 blijkt echter in welke richting de minister een oplossing zoekt, namelijk via een zogenaamde bekrachtigingsprocedure. Die zal er aldus uitzien dat een onteigeningsbesluit wordt voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb). De vastgestelde onteigeningsbeschikking wordt vervolgens bekend gemaakt aan belanghebbenden en samen met de daarop betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd. Het is het bestuursorgaan dat de (bestuurs)rechter benadert met het verzoek de onteigeningsbeschikking te bekrachtigen. Belanghebbenden kunnen bij de rechtbank hun bedenkingen tegen de onteigening kenbaar maken. Op basis van de bedenkingen en een wettelijk vastgestelde basistoets die in alle gevallen moet worden uitgevoerd (dus ook als geen bedenkingen/bezwaren zijn aangevoerd), beoordeelt de rechtbank of de onteigeningsbeschikking kan worden bekrachtigd. Pas met de bekrachtiging treedt de onteigeningsbeschikking in werking. Tegen de uitspraak van de bestuursrechter staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Die bekrachtigingsprocedure is bij mijn weten een novum in het bestuursrecht, waarmee slechts zeer ten dele zal kunnen worden volgehouden dat de onteigeningsprocedure straks het ‘normale’ bestuursrechtelijke stramien zal volgen. Dat doet de vraag rijzen welke winst er dan met deze operatie wordt geboekt, te meer nu deze procedure naar algemene verwachting een grotere doorlooptijd zal kennen dan de huidige onteigeningsprocedure.5

Zoals Marie-Anna Bullens en ik al in 2018 hebben ontvouwd in de Nijmeegse bundel ‘In het nu…’ lijkt het veel eleganter, effectiever en minder ingrijpend om een nieuwe procedure aldus vorm te geven dat na het nemen van een niet-appellabel besluit door het bestuursorgaan dit besluit (in beginsel) marginaal en ex tunc wordt getoetst door de civiele rechter en deze rechter – als die toetsing niet negatief uitvalt – de onteigening uitspreekt.6 Op die wijze wordt de procedure zeker meer gestroomlijnd, gemoderniseerd, maar blijft al het bestaande ‘goede’ – inclusief de gedegen rechtsbescherming – ook voor de toekomst behouden. Ik heb evenwel niet de illusie dat de minister genegen is het thans kennelijk uitgezette spoor (nogmaals) te verleggen.