2.4.2 Onderhevig aan de praktijk: 1917-1992

Onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen zoals de schoolstrijd, de emancipatie van de arbeidersbeweging en de opkomst van georganiseerde confessionele stromingen onderging de geïnstitutionaliseerde democratie in Nederland op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau in 1917 een belangrijke wijziging. Allereerst werd er voor verkiezingen een stelsel van evenredige vertegenwoordiging in de Grondwet opgenomen. Daarnaast werd het algemeen kiesrecht voor mannen in de Grondwet geïntroduceerd, gevolgd door het algemeen kiesrecht voor vrouwen in de Kieswet in 1919 en in 1922 in de Grondwet. Deze maatregelen waren volgens toenmalig premier Cort van der Linden nodig om ‘meer waarheid te brengen in het stelsel van vertegenwoordiging’.1 Zoals in hoofdstuk zes uitvoeriger zal worden besproken, moesten vertegenwoordigende organen een afspiegeling worden van de in de maatschappij aanwezige politieke opvattingen. Met andere woorden, elke politieke stroming die er enigszins toe deed, moest een plekje in de zon krijgen. Als gevolg van deze wijzigingen schoof de geïnstitutionaliseerde democratie in beslissende mate op in de richting van een consensusdemocratie.

Naast deze twee uiterst belangrijke institutionele wijzigingen deden zich op gemeentelijk niveau ondertussen nog meer veranderingen voor. Zoals is besproken, was een van de belangrijkste kenmerken van de door Thorbecke gevormde gemeentelijke democratie dat raadsleden niet alleen regelgevende bevoegdheden hadden, maar ook geacht werden de gemeente te besturen. Met de toename van het aantal bestuurstaken aan het einde van de negentiende en het begin van de twintigste eeuw raakten raadsleden steeds meer belast door deze taken. Tegelijkertijd werd het college steeds meer een professioneel bestuursorgaan met een groeiend ambtenarenapparaat dat feitelijk de raad overvleugelde. Er werd daarom gezocht naar manieren om de handen van de raad vrij te maken voor andere taken dan de bestuurlijke zodat hij weer meer als hoofd van de gemeente zou kunnen functioneren. In de eerste decennia van de twintigste eeuw dacht de regering de oplossing gevonden te hebben in een voorstel tot het deconstitutionaliseren van de exclusieve bestuursbevoegdheid van de raad ten aanzien van de gemeentelijke huishouding uit artikel 144 Grondwet 1917. Tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel bleek dat de Tweede Kamer daar niets van wilde weten, waardoor de bestuursbevoegdheid exclusief bij de raad bleef liggen.2 In plaats daarvan werd in de Grondwet voor de raad de mogelijkheid geopend tot het delegeren van bevoegdheden aan andere organen, waarbij men in de eerste plaats dacht aan het college. Deze bepaling zette de deur voor delegatie open, maar dan wel op een kier. De bepaling kende namelijk een drietal beperkingen. De raad mocht alleen ‘in te bepalen gevallen, met inachtneming van te stellen regels, onder zijn toezicht, het bestuur van te bepalen takken van de huishouding der gemeente geheel of ten dele aan andere organen opdragen’.3 Of er bevoegdheden overgedragen zouden worden, was aan de raad om te beslissen. Daarmee bleef het uitgangspunt intact dat de raad ook het bestuur van de gemeente voerde.

Op de grondwetswijziging uit 1922 volgde een wijziging van de gemeentewet in 1931. Deze was bedoeld als grootschalige herziening van de Gemeentewet 1851, maar het bleef vooral bij technische aanpassingen. Noemenswaardig is dat van de nieuwe opening in de Grondwet om bevoegdheden te delegeren, gebruik werd gemaakt. De raad kon voortaan onder andere algemene bestuursbevoegdheden met betrekking tot de uitvoering van verordeningen overdragen aan het college evenals de bevoegdheid om nadere regels vast te stellen.

Een ontwikkeling die, zeker met kennis achteraf, van groot gewicht was, is de introductie in 1964 van het gemeentelijke commissiestelsel. Dit wordt in hoofdstuk vier in meer detail besproken, maar voor nu is relevant te weten dat met het commissiestelsel voor het eerst de mogelijkheid gecreëerd werd om binnengemeentelijk te decentraliseren. Er kon gekozen worden voor functionele decentralisatie, waarbij een commissie met een specifieke taak werd belast en een specifieke bevoegdheid kon verkrijgen, of territoriale decentralisatie, waarbij een commissie voor een bepaald gebied kon worden ingesteld en bevoegdheden kon krijgen. Het commissiestelsel was bedoeld om gewone burgers meer mogelijkheden te bieden om bij het openbaar bestuur betrokken te zijn. Op deze manier kon het gemeentebestuur interesse wekken bij de burger voor het openbaar bestuur én gebruik maken van de in de maatschappij aanwezige expertise bij het maken van beleid. Dat laatste kon vóór de introductie van het commissiestelsel alleen via privaatrechtelijke rechtsvormen. Omdat men dat voor het behartigen van in wezen publieke taken onwenselijk achtte, werd het commissiestelsel als publiekrechtelijke tegenhanger geïntroduceerd.4

De invoering van het commissiestelsel is om een aantal redenen een voor het onderwerp van dit onderzoek interessante ontwikkeling. Ten eerste is het de eerste serieuze poging om participatie van burgers binnen het gemeentebestuur uit te breiden buiten het lidmaatschap van de raad. Dat gebeurde niet vanuit een democratisch motief, maar om experts van buiten aan te trekken en om interesse te wekken onder burgers voor met name het raadslidmaatschap. Ten tweede wordt er impliciet uit duidelijk dat het niet als problematisch werd beschouwd dat ongekozen burgers invloed konden uitoefenen op het gemeentelijk beleid via de commissies. Sterker nog, dit werd juist positief gewaardeerd. Ten derde wordt er ook uit duidelijk dat wijkvertegenwoordiging, wat voor Thorbecke en Oppenheim nog wezensvreemd was aan de gemeentelijke democratie, in de vorm van territoriale commissies in het gemeentelijk bestel paste. Een kanttekening daarbij is wel dat van territoriale decentralisatie niet werd verwacht dat het een grote vlucht zou nemen. Men verwachtte juist veel meer van functionele decentralisatie. Ook lag het volgens de minister niet in de lijn der verwachting dat een wijkraad een geheel ander beleid zou voorstaan dan de gemeenteraad. Als dat wel gebeurde, dan kon er volgens hem beter over worden gegaan tot de vorming van een aparte, nieuwe gemeente dan tot territoriale decentralisatie.5 Ten vierde werd het met de introductie van het commissiestelsel voor gemeenten mogelijk om de uniforme structuur die voor elke gemeente gold en geldt, waarbij er een raad, college en burgemeester moet zijn, aan te vullen met de optionele commissies. Vanaf dit moment konden er tussen gemeenten verschillen bestaan in hun publiekrechtelijke institutionele inrichting, hoe bescheiden ook. Ten vijfde kan de introductie van het commissiestelsel gezien worden als een poging om aan te sluiten bij het door Thorbecke gehuldigde ideaal van het communalisme. Thorbecke was geen voorstander van wijkvertegenwoordigingen, maar door territoriale decentralisatie mogelijk te maken, konden de maatschappelijke verbanden die aanwezig waren in dorpen en wijken binnen het openbaar bestuur worden gebracht, waar hij wel voorstander van was.6

De grondwetsherziening van 1983 en de wijzigingen die daarbij werden aangebracht in het hoofdstuk over de decentrale overheden vormde het logische sluitstuk van de hiervoor beschreven periode. Veel bepalingen werden gedeconstitutionaliseerd, waaronder die waarin de exclusieve bestuursbevoegdheid ten aanzien van de gemeentelijke huishouding aan de raad werd toegekend. Het exclusieve karakter moest natuurlijk al sinds de introductie van de Gemeentewet in 1851 met een korreltje zout worden genomen en de ontwikkelingen in de praktijk hadden zeker ook niet geholpen. Desondanks is het vreemd dat een bepaling die lang een essentieel kenmerk van de gemeentelijke democratie verwoordde, namelijk dat burgers zichzelf via de raad niet alleen regels stelden maar ook bestuurden, zonder verdere toelichting uit de Grondwet werd geschrapt. De verklaring moet gezocht worden in het streven van de grondwetgever van 1983 om de wetgever meer ruimte te geven voor het maken van eigen keuzes. Overigens betekende de grondwetswijziging niet het einde van het burgerbestuur in de gemeente. De grondwetswijziging zelf veranderde immers niets aan de bevoegdheidsverdeling in de gemeentewet. Het bleef mogelijk daarin bestuursbevoegdheden aan de raad toe te kennen en zolang wethouders uit de raad werden benoemd, kon ook over die band worden volgehouden dat burgers zichzelf bestuurden. Een grondwetsbepaling die in 1983 wel behouden bleef, was het hoofdschap van de gemeenteraad. Volgens de grondwetgever moest de raad op basis daarvan het laatste woord hebben over de hoofdlijnen van het gemeentelijke beleid, waaronder ondertussen ook het medebewind werd gerekend.7 Anders dan in 1848 werd deze positie van de raad gerechtvaardigd door te verwijzen naar het feit dat hij als enige gemeentelijke bestuursorgaan direct democratisch gelegitimeerd was, niet omdat hij een ‘wezenlijke vertegenwoordiging’ zou zijn.8

Wat door de grondwetgever niet aan het hoofdschap van de gemeenteraad werd gekoppeld, maar wat er in de praktijk gedurende lange tijd wel uit werd afgeleid, was de norm dat colleges brede afspiegelingscolleges behoorden te zijn waaraan de raadsfracties naar evenredigheid wethouders leverden.9 Deze norm is nooit als zodanig door enige grondwetgever (of gemeentewetgever) benoemd, maar hij lijkt het logische gevolg te zijn van enerzijds de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, als gevolg waarvan de raad een afspiegeling moest zijn van de in de maatschappij aanwezige politieke stromingen, en anderzijds het gegeven dat de raad ook bestuurde. Omdat het hoofdschap bij de gehele raad berustte en niet alleen bij de meerderheid, lag het voor de hand de afspiegeling en de evenredigheid die erbij hoorden ook in het college als eerste commissie uit de raad tot uitdrukking te laten komen. Deze norm kwam in de jaren 70 onder druk te staan door een politisering van het gemeentebestuur. Voorstanders daarvan meenden dat de democratie op gemeentelijk niveau gebaat was bij het uitspreken van verschillen tussen fracties zodat het voor kiezers duidelijk was wat er te kiezen viel. Verschillen moesten niet weggemasseerd worden in colleges waarin iedereen zijn zegje mocht doen, maar juist worden uitvergroot zodat zij zichtbaar waren. Meerderheidscolleges die beleid voerden op grond van coalitieprogramma’s waren het gevolg van deze visie.10 Deze opvatting van democratie sluit beter aan op het idee van een penduledemocratie, waarin er sprake is van een duidelijke wisseling van de wacht bij verkiezingen, het voeren van oppositie door de verliezer en het controleren van de macht. Een democratie waarin afspiegelingscolleges worden gevormd, sluit juist beter aan op het idee van een consensusdemocratie, waarin het van groot belang wordt geacht dat iedereen die er enigszins toe doet kan deelnemen aan de machtsuitoefening. Hoewel niet iedereen gelukkig was met de vorming van meerderheidscolleges, volgden er vanuit de regering geen sancties. Dit betekent dat er blijkbaar binnen het wettelijk kader ruimte was voor dit type college en de achterliggende opvattingen over democratie. De praktijk viel overigens vrij snel terug in de oude plooi van afspiegelingscolleges. Pas met de dualisering in 2002 kwam daar verandering in, waarop later zal worden ingegaan.

Een andere ontwikkeling die eveneens aantoont dat het wettelijk kader, ondanks het overwicht van het consensusmodel, flexibel genoeg was om elementen van andere democratiemodellen op lokaal niveau tot uitdrukking te laten komen, was de opkomst vanaf de jaren 70 van lokale referenda. Het referenduminstrument past bij uitstek bij de kiezersdemocratie omdat het aggregatieve besluitvorming combineert met directe betrokkenheid van burgers. In 1916 oordeelde de regering nog dat zelfs de niet-bindende variant van dit instrument en de achterliggende opvattingen over democratie niet met het wettelijk kader verenigbaar waren. De regering vernietigde namelijk wegens strijd met het lastverbod een besluit van de gemeenteraad van Almelo om een niet-bindend referendum te houden.11 Vanaf de jaren 70 nam de populariteit van het instrument weer toe. De besluiten om niet-bindende referenda te organiseren werden niet langer door de regering vernietigd, terwijl er ondertussen ogenschijnlijk niets aan het lastverbod was veranderd. Klaarblijkelijk was het wettelijk kader dus onder invloed van politieke en maatschappelijke ontwikkelingen meer ruimte gaan bieden voor instrumenten die gerekend kunnen worden tot andere democratiemodellen. Dit toont eens te meer aan waarom het belangrijk is voorbij de tekst van bepalingen te kijken om het karakter van de gemeentelijke democratie scherp te krijgen.