4.6 DE FUNCTIES VAN HET BEHEERPLAN IN HET WETSVOORSTEL VOOR DE WET NATUURBESCHERMING

Eind augustus 2012 heeft de Staatssecretaris van EL&I (thans: EZ) het wetsvoorstel inhoudende ‘Regels ter bescherming van de natuur’ (Wet Natuurbescherming) ingediend bij de Tweede Kamer.1 De Wet Natuurbescherming moet op termijn de huidige Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en Faunawet en Boswet gaan vervangen.2 Het eerder gepubliceerde ontwerp wetsvoorstel is in de literatuur van commentaar voorzien.3

Het vergunningstelsel van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 keert terug in artikel 2.7, tweede lid Wet natuurbescherming. Deze vergunningplicht is van toepassing op projecten en andere handelingen met mogelijke verslechterende of significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied. Het verlenen van een natuurvergunning is in beginsel alleen toegestaan voor zover geen sprake is van verslechterende of significante effecten op de kwalificerende natuurwaarden in het betrokken Natura 2000-gebied. Indien bij de realisatie van een plan of project mogelijkerwijs sprake is van significante effecten is het verplicht om een passende beoordeling op te stellen.4 Als vaststaat dat significante effecten optreden of indien dergelijke effecten niet zijn uitgesloten, kan een natuurvergunning alleen worden verleend als wordt voldaan aan de zogenoemde ADC-criteria.5 Het wetsvoorstel bevat geen regels met betrekking tot de vorm en inhoud van de passende beoordeling. Dit is een bewuste keuze van de wetgever om te voorkomen dat de wet voortdurend op basis van nieuwe jurisprudentie moet worden aangepast.6 Het wetsvoorstel bevat evenmin een definitie van het essentiële begrip ‘significante effecten’. Naar de mening van de wetgever is dit begrip niet geschikt voor een generieke invulling. Wat significant is moet per geval worden bekeken.7 Dit standpunt is in lijn met de inhoud van de richtsnoeren van de EC en de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak.8

Zoals gezegd vormt het beheerplan naar huidig recht een belangrijk beleidskader en een uitvoeringsprogramma voor de bescherming van habitats en soorten in een Natura 2000-gebied.9 Dit verandert niet na de (eventuele) inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming. Daarnaast blijft het mogelijk om bepaalde activiteiten door middel van het beheerplan te onttrekken aan de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid Wet natuurbescherming. Het beschrijven van projecten of andere handelingen in een beheerplan is alleen toegestaan voor zover wordt voldaan aan de vereisten van artikel 2.7 en 2.8 van de Wet natuurbescherming. Net als in de Nbw 1998 is het verplicht om een passende beoordeling op te stellen voor een project met (mogelijke) significante effecten op de kwalificerende natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. Het is alleen mogelijk om een project in een beheerplan op te nemen voor zover vaststaat dat geen significante effecten optreden.10 Ingevolge artikel 19e, sub b Nbw 1998) fungeert het beheerplan als toetsingskader voor het beoordelen van aanvragen voor een Nbw 1998-vergunning. In het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming ontbreekt een vergelijkbaar voorschrift. Desondanks is het, afgaande op de inhoud van de memorie van toelichting , wel de bedoeling dat het beheerplan ook in de toekomst voor dat doel wordt gebruikt.11

De Nbw 1998 bevat een aparte regeling voor bestaand gebruik dat in en rond een Natura 2000-gebied plaatsvindt, maar dat niet in een beheerplan is opgenomen. Voor zover significante effecten op de kwalificerende natuurwaarden in een Natura 2000-gebied ontbreken is de vergunningplicht van artikel 19d, eerste lid Nbw 1998 niet van toepassing.12 In het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming wordt deze regeling in artikel 2.9, tweede lid voor ‘andere handelingen’ gehandhaafd. Vanwege de vereisten van artikel 6, derde lid Hrl, is deze uitzondering niet van toepassing op projecten.13 Onder andere handelingen moeten volgens de wetgever worden verstaan: activiteiten met geringe gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Uit de memorie van toelichting blijkt dat artikel 2.9, tweede lid Wet natuurbescherming expliciet is bedoeld voor bestaand gebruik.14 Hierop blijft de huidige (omstreden) referentiedatum van 31 maart 2010 van toepassing.

De Nbw 1998 bevat een aparte stikstofparagraaf. 15 Het doel van het instrumentarium in deze paragraaf is het verminderen van de stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden. De PAS vormt een instrument om vast te stellen of er ontwikkelruimte is voor bedrijvigheid die bijdraagt aan de stikstofdepositie, zonder dat de doelstelling van het Natura 2000-netwerk, het herstel of het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van kwalificerende natuurwaarden in gevaar komt.16 Een bijzonderheid hierbij is dat in een beheerplan positieve of negatieve verplichtingen kunnen worden opgenomen om een vermindering van de stikstofdepositie te realiseren. De uitvoering van deze verplichtingen is in rechte afdwingbaar. In het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming komt de huidige (bijzondere) wettelijke regeling voor de programmatische aanpak van stikstof te vervallen. In plaats daarvan kiest de wetgever voor een systeem waarin het mogelijk is om met een programma vast te stellen met als doelstelling:

Het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming zijn voor de programmatische aanpak maar een beperkt aantal regels opgenomen. Dit is een bewuste keuze van de wetgever. Naar de mening van de wetgever is de huidige regeling ‘wel zeer gedetailleerd’. Het toepassingsbereik van de programmatische aanpak wordt fors verruimd. Uitgaande van de memorie van toelichting is het voorstelbaar ‘dat in de toekomst ook op een ander vlak dan de stikstofbelasting een programmatische aanpak aangewezen kan zijn om problemen die het individuele Natura 2000-gebied overstijgen en waarbij meer dan een bestuursorgaan is betrokken op adequate wijze van een antwoord te voorzien’.18 De vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid Wet natuur is op de uitvoering van een dergelijk programma niet van toepassing. Wel moet in alle gevallen worden voldaan aan de vereisten van artikel 2.7 en artikel 2.8 Wet natuurbescherming.19 Het is op basis van het wetsvoorstel onduidelijk in hoeverre bij de realisering van een programmatische aanpak een rol is weggelegd voor het beheerplan. Ingevolge het overgangsrecht van artikel 9.3, derde lid Wet natuurbescherming wordt de PAS na de inwerkingtreding van de nieuwe wet aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1.11, eerste lid Wet natuurbescherming. Wat dat betekent voor de mogelijkheden om met behulp van het beheerplan de stikstofdepositie te verminderen, moet worden afgewacht. In het wetsvoorstel wordt hier met geen woord over gerept. Om onduidelijke redenen komt de huidige mogelijkheid om in een beheerplan rechtens afdwingbare verplichtingen op te nemen te vervallen. Hierbij moet worden aangetekend dat bij de Tweede Kamer een wetsvoorstel inzake de Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof) aanhangig is.20 In dit wetsvoorstel wordt de verplichting om in een beheerplan doelstellingen voor de vermindering van stikstofdepositie geschrapt. Het toedelen van ontwikkelingsruimte door middel van een beheerplan wordt ook een discretionaire bevoegdheid. De voorstellen in dit wetsvoorstel sluiten beter aan bij de inhoud van de Wet natuurbescherming.