13.2.1 Bestuursrechter en eenheid van geschilbeslechting

Ons land kent, zoals omringende landen (bijvoorbeeld Frankrijk, Duitsland, België), een bestuursrechter.1 We hebben er zelfs ongeveer een eeuw2 over gedaan om een algemene bestuursrechter in het leven te roepen. Dit doet vermoeden dat het om een principiële kwestie gaat.

Een bestuursrechter is een in (bepaalde) bestuursrechtelijke geschillen gespecialiseerde rechter. Hij spreekt recht op basis van bijzonder procesrecht, het bestuursprocesrecht. In ons land gaat het om geschillen over besluiten, althans voor zover die niet van beroep zijn uitgezonderd (artikel 8:1 Awb e.v.). Enkele andere handelingen zijn hiermee gelijkgesteld. Sporadisch is de bestuursrechter rechtstreeks bevoegd om geschillen te beslechten met betrekking tot een handeling die geen besluit is. Een voorbeeld betreft het toekennen van schadevergoeding in verband met een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit (artikel 8:88 lid 1 onder b Awb).

Een bijzondere rechtsgang kent zeker pluspunten. In dit verband is gewezen op de noodzaak van specialisatie (er zijn heel veel soorten complexe besluiten), de cultuur van een goede toegang tot de rechter, de wenselijkheid van laagdrempelig procesrecht met het oog op de ongelijke verhouding tussen bestuur en burger en het argument van de autonome ontwikkeling van het bestuursrecht (de eigen rechtscultuur). Deze argumenten en verwante zijn regelmatig, óók door mij,3 aangevoerd om het bestaan van de bestuursrechter te verdedigen én om te betogen dat zijn rechtsmacht ook buiten de sfeer van de appellabele besluiten moet worden uitgebreid.

De eenheid van geschilbeslechting is een belangrijke drijfveer. Voorkomen moet worden dat slechts een deel van een bestuursrechtelijk geschil door de bestuursrechter wordt beoordeeld, terwijl de rechtszoekende voor het ‘restant’ is aangewezen op de burgerlijke rechter.

Hier doet zich iets vreemds voor. Juist het bestaan van de gespecialiseerde bestuursrechter met een beperkte rechtsmacht, doet de eenheid van het bestuursrecht en de integraliteit van de bestuursrechtelijke geschilbeslechting geen goed. De burgerlijke rechter moet in ons land immers op rechtsstatelijke en verdragsrechtelijke gronden optreden als ‘bestuursrechter-plaatsvervanger’.4