3.3.2.4 Ordeboeten versus niet-ordeboeten

Een andere ontwikkeling die in de AWR tot uitdrukking kwam, had te maken met het gegroeide besef dat, gegeven het strafkarakter van de fiscale bestuurlijke boete, aandacht voor de schuldvraag onvermijdelijk was geworden (geen straf zonder schuld). Dit besef kwam tot uitdrukking in het onderscheid tussen de zogenoemde ordeboeten en niet-ordeboeten.

Voor lichtere overtredingen1 werd de schuldvraag genegeerd. Voor de daarbij behorende verhogingen was dus geen schuldverband vereist. Dat was uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever: ongeacht de oorzaken of de schuldgradatie vloeiden zij (nog steeds) rechtstreeks uit de wet voort.2 Ook bleven deze verhogingen verstoken van de marginale rechterlijke toetsing (aan de limitatief opgesomde gronden). Deze verhogingen, die dus rechtstreeks uit de wet voortvloeiden zonder dat de aan- of afwezigheid van opzet of grove schuld daarbij een rol speelde, werden in het algemeen aangeduid als ‘ordeboeten’.3 De overige verhogingen stonden als ‘niet-ordeboeten’ bekend. Deze niet-ordeboeten konden vervallen als kwam vast te staan dat de overtreding niet aan opzet of grove schuld was te wijten. Met uitzondering van de ordeboete bij naheffing, kenmerkten de ordeboeten zich verder door het ontbreken van een kwijtscheldingsbesluit. De inspecteur hoefde alleen bij de niet-ordeboeten een kwijtscheldingsbesluit te nemen.

Over het onderscheid was in de wetsgeschiedenis opgemerkt dat de ordeboeten beogen om de werking van een gebod tot medewerking in te scherpen (en dus een preventieve strekking hebben), terwijl de niet-ordeboeten beogen om een repressieve reactie te geven op ten minste culpoze ondermijning van de belastingheffing.4 In de literatuur is deze onderbouwing bekritiseerd, niet alleen omdat beide soorten boetes beide functies vervullen, maar ook omdat die beide functies wel degelijk kenmerken zijn van een strafsanctie.5