4.10 Samenvatting en conclusie

Aan het bevoegd gezag komt op grond van artikel 23 van de Grondwet vrijheid van inrichting toe. Ook heeft het bevoegd gezag de taak om de kwaliteit van het onderwijs te bewaken, hiertoe maakt hij beleid, stelt hij regels op en geeft hij instructies. Dit kan de autonomie van de leraar beperken. Terwijl aan de leraar juist autonomie toekomt op grond van zijn professionele deskundigheid, de onderwijswetten en de academische vrijheid. De vrijheid van het bevoegd gezag kan dan ook botsen met de autonomie van de leraar. Voor de leraar kan dit frustrerend zijn, aangezien hij als vakdeskundige professional als geen ander weet hoe onderwijs gegeven moet worden, terwijl dit een verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag is en het hiervoor bekostiging ontvangt. In dit hoofdstuk is daarom onderzocht in hoeverre het bevoegd gezag de autonomie van de leraar, bij het geven van onderwijs en in het bijzonder bij het nemen van examenbeslissingen, kan beperken of versterken?

Het bevoegd gezag is de drager van de rechten en plichten van de school. Ook is hij het externe aanspreekpunt voor de overheid en de leerling en zijn ouders. Verder is het bevoegd gezag verantwoordelijk voor onder meer de kwaliteit van het onderwijs. In de praktijk worden de taken van het bevoegd gezag evenwel uitgeoefend door medewerkers van de school, zoals de leraar. De leraar is binnen de school intern verantwoordelijk voor het onderwijs dat hij geeft. Het bevoegd gezag kan hem aanspreken als dit te kort schiet. De leraar heeft evenwel autonomie om zijn onderwijs binnen de kaders van het beleid van het bevoegd gezag nader vorm te geven. Hierover maken het bevoegd gezag en de leraar afspraken in het professioneel statuut. Uit het statuut moet in elk geval voortvloeien dat de leraar voldoende zeggenschap heeft over onder meer de inhoud en de wijze van aanbieden van de lesstof en de pedagogische en didactische aanpak op de school.

Het bevoegd gezag en de leraar zijn doorgaans gezamenlijk een arbeidsovereenkomst aangegaan. Hierdoor is tussen hen een gezagsverhouding ontstaan, dit betekent onder meer dat het bevoegd gezag aan de leraar instructies kan geven. Deze instructies concretiseren eenzijdig hetgeen in de arbeidsovereenkomst over de werkzaamheden is bepaald. De instructiebevoegdheid van het bevoegd gezag wordt begrensd door de autonomie van de leraar die afgeleid kan worden uit de professionele standaard, het professioneel statuut of de academische vrijheid. Het bevoegd gezag dient bij het geven van instructies dan ook de autonomie van de leraar te respecteren. Dit geldt ook voor de vrijheid van meningsuiting van de leraar. Deze vrijheid heeft wel grenzen. Zo mag van de leraar een mate van discretie en loyaliteit worden verwacht. Ook mogen uitingen van de leraar zijn voorbeeldfunctie binnen en buiten de school niet aantasten.

Hiervoor is beschreven dat het bevoegd gezag de autonomie van de leraar kan begrenzen, de vrijheid van het bevoegd gezag is echter ook niet onbegrensd. Met wetgeving borgt de wetgever de deugdelijkheid van het onderwijs, het bevoegd gezag is normadressaat van deze wetgeving. Hoever wetgeving de vrijheid van het bevoegd gezag beperkt is in de loop der jaren gewijzigd. Momenteel tracht de wetgever te sturen op de hoofdlijnen van het onderwijsbeleid, zoals kwaliteit, doelmatigheid en toegankelijkheid. Wetgeving beperkt de vrijheid van het bevoegd gezag en in het verlengde daarvan ook de leraar. De beperking die de onderwijswetgeving met zich brengt, wordt versterkt door het onderwijstoezicht. De Inspectie heeft in zijn toezichtskaders de normen uit de onderwijswetten nader uitgewerkt. Bijvoorbeeld op het punt van pedagogisch-didactisch handelen van de leraar. Het toezicht van de Inspectie en accreditatie in het hoger onderwijs is van bijzonder belang voor wat betreft de examens. Om een voldoende te behalen op het toezicht van de Inspectie of accreditatie te behouden, moet in elk geval het niveau van de afstuderende leerlingen op orde zijn. Dit wordt mede bepaald aan de hand van de resultaten op de examens. Het is dan ook van groot belang dat de kwaliteit van de examens op orde is.

Het bevoegd gezag kan de kwaliteit van de examens bewaken door het maken van regels of beleid in onder meer het schoolplan, het Pta, of de Oer. Het bevoegd gezag kan echter niet geheel zelfstandig de kwaliteit van de examens borgen. Deze taak is door de wetgever deels geattribueerd aan een onafhankelijke examencommissie. Het bevoegd gezag is dan ook niet geheel vrij in de wijze waarop de kwaliteit van de examens wordt geborgd, dit geldt ook voor de wijze waarop de examens worden opgesteld en beoordeeld. In het primair onderwijs wordt de doorstroomtoets opgesteld en beoordeeld door de toetsaanbieder, in het voortgezet onderwijs wordt het centraal examen en het correctievoorschrift opgesteld door het CvTE en is een externe gecommitteerde betrokken bij de beoordeling van dit examen, terwijl in het middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs de beoordeling en de vaststelling van de uitslag van het examen of tentamen is geattribueerd aan respectievelijk de examencommissie en de examinator. In gevallen waar het bevoegd gezag de examinator is, zoals bij de vaststelling van het schooladvies en het schoolexamen, kan aangenomen worden dat die taak in de praktijk wordt uitgeoefend door de leraar. Aan de leraar komt immers op basis van de Wpo, Wvo 2020, Web en Wec een zelfstandige verantwoordelijkheid toe voor het beoordelen van de onderwijsprestaties van de leerling. In het hoger onderwijs kan uit de academische vrijheid en de Whw worden afgeleid dat het aan de leraar is om het tentamen op te stellen, af te nemen en te beoordelen.

Bij het vaststellen van beleid en regels dient het bevoegd gezag doorgaans de medezeggenschap te betrekken. Via deze weg kunnen leerlingen, ouders en het personeel hier invloed op uitoefenen. De precieze rechten die aan de medezeggenschap toekomen verschillen per sector. Voor wat betreft het beleid of de regels van het bevoegd gezag over de examens heeft de personeelsgeleding, waar de leraar onderdeel van uit kan maken, in het voortgezet onderwijs bepaalde instemmingsrechten via het schoolplan en in het hoger onderwijs, indien de Whw van toepassing is en niet de Wor, via de OER. Het beleid omtrent het schooladvies in het primair onderwijs moet worden vastgelegd in de schoolgids, op de vaststelling hiervan heeft de medezeggenschap instemmingsrecht. In het middelbaar beroepsonderwijs is duidelijk dat het personeel geen advies- of instemmingsrechten heeft ten aanzien van beleid dat ziet op de examens. Deze rechten komen enkel aan de studenten toe.

Uit het voorgaande blijkt dat de autonomie van de leraar primair een plaats heeft binnen de school. Het bevoegd gezag is extern aanspreekpunt voor de overheid en de leerling en zijn ouders. Het heeft de vrijheid het onderwijs nader in te richten en de taak om de kwaliteit van het onderwijs te bewaken. Hiertoe stelt het regels op, maakt het beleid en geeft het de leraar instructies. Dit kan de autonomie van de leraar beperken. Deze beperkingen mogen echter geen strijd opleveren met de professionele standaard van de leraar, het professioneel statuut waarin leraren en het bevoegd gezag afspraken moeten maken over de zeggenschap van de leraar en de academische vrijheid die toekomt aan de leraar in het hoger onderwijs. Hoewel formeel de taken en bevoegdheden uit de onderwijswetten toekomen aan het bevoegd gezag, wordt dit in de praktijk gerelativeerd. Veel van de taken van het bevoegd gezag worden in de praktijk immers uitgeoefend door andere actoren in de school zoals het bestuur, de medewerkers of de leraar. De autonomie van de leraar reikt dan ook verder dan de onderwijswetten doen vermoeden. Hoe dit in de praktijk uitpakt zal afhangen van de betreffende school, leraren, leerlingen en het bestuur.