3.5.2 Schorsing en vernietiging van besluiten

In het bestuursrecht is niet alleen het concept van het gedogen bekend, maar is ook de term ‘algemeen belang’ expliciet terug te vinden. Eén van de belangrijkste gevallen daarvan is te vinden in artikel 10:35 van de Awb, dat de gronden geeft voor de vernietiging van besluiten van een bestuursorgaan door een ander bestuursorgaan. Dit artikel luidt: ‘Vernietiging kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.’ De eerste van deze gronden betreft de onrechtmatigheid van besluiten, de tweede in beginsel alle denkbare beleidsgronden. Toch worden weinig besluiten vernietigd: de bevoegdheid wordt gezien als een ultimum remedium, die alleen mag worden toegepast als er geen enkele andere weg meer openligt.1

Voor vernietiging door de Kroon op grond van het algemeen belang komen volgens het geldende beleidskader die gevallen in aanmerking, ‘waarin het duidelijk is dat de Kroon door zich afzijdig te houden zou berusten in de krenking van belangen die ver uitgaan boven die, welke een provinciaal of gemeentelijk bestuursorgaan met zijn besluit beoogt te dienen.’2 Het beleidskader vult dat criterium nader in door te wijzen op drie categorieën van redenen die onder het begrip ‘algemeen belang’ geschaard kunnen worden. De eerste categorie betreft gevallen waarin een decentraal bestuursorgaan een bevoegdheid claimt die impliciet aan een hoger orgaan is toevertrouwd; de tweede categorie betreft gevallen waarin een decentrale overheid een bevoegdheid uitoefent op een manier waardoor een aan een hoger orgaan toevertrouwd belang wordt doorkruist; de derde categorie betreft gevallen waarin een decentraal orgaan een bevoegdheid uitoefent op een wijze die indruist tegen het belang van de burger.3 Een uitputtende onderverdeling zou niet mogen worden gemaakt, omdat de eigen beoordelingsruimte van de Kroon tevens een restcategorie omvat, waardoor een vernietigingsbesluit sterk zal worden bepaald door ‘de omstandigheden van het geval’.4

Het beleidskader stelt op deze manier bij de invulling van het algemeen belang de hiërarchische relaties tussen de verschillende staatsorganen voorop. Een hoger orgaan kan immers worden geacht een meer algemeen belang te dienen dan een lager bestuursorgaan. Er is ook oog voor de individuele belangen van de burgers, maar die spelen slechts een rol voor zover ze een aanzienlijke groep burgers betreffen. Centraal staat dus de omvang van de groep waarvan de belangen in het geding zijn: wanneer een grote groep burgers in hun belangen wordt getroffen, of wanneer een hoger orgaan, dat geacht wordt een algemener belang te dienen, zijn belangen doorkruist ziet, kan de Kroon het betreffende besluit op grond van het algemeen belang vernietigen.

Het beleidskader beroept zich bij de uitleg van het begrip ‘algemeen belang’ onder meer op het commentaar ‘De gemeentewet en haar toepassing’. Dat gaat echter van een andere interpretatie uit. Het sluit aan bij de omschrijving van Van Poelje, die het begrip ‘algemeen belang’ omschreef als ‘elk meerwaardig belang, dat naar het oordeel van het orgaan dat tot schorsing of vernietiging overgaat, van hogere orde is dan het belang, hetwelk door het te vernietigen besluit gediend werd’.5 Overigens was Van Poelje van mening dat het begrip ‘algemeen belang’ in de context van het vernietigingsrecht een duidelijk afwijkende inhoud heeft dan wanneer het in andere administratiefrechtelijke contexten gebruikt wordt.6 Volgens het commentaar gaat het bij het algemeen belang in de eerste plaats om het afwegen van belangen die bij het te nemen besluit in het geding zijn. Een belang dat ‘hoger’ wordt geacht kan dan worden aangemerkt als ‘het algemeen belang’ en gelden als grond voor schorsing of vernietiging van een besluit van een bestuursorgaan. Of een belang ‘hoger’ of ‘lager’ is, hangt niet per definitie af ‘van de vraag op welk staatsrechtelijk niveau het orgaan zich bevindt dat zich er sterk voor maakt’. Het algemeen belang zou daarentegen een subjectief oordeel zijn van de Kroon, een discretionaire bevoegdheid. De uitoefening daarvan zal echter de toets aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur door de bestuursrechter moeten kunnen doorstaan.7 Als gevolg van die toetsingsmogelijkheid lijkt de vaststelling van het algemeen belang in deze context enigszins te worden ingekleurd door de inhoud van die beginselen.

De hierboven aangehaalde preadviezen van Van Poelje en Polak over het begrip ‘algemeen belang’ in het bestuursrecht wijzen op de belangrijke toepassing ervan in het vernietigingsrecht, maar geven tevens een fundamentele beschouwing van de verschillende opvattingen die over de inhoud van het algemeen belang bestaan. Van Poelje stelt dat er drie onderscheiden interpretaties zijn van de inhoud van het algemeen belang. De eerste opvatting probeert het algemeen belang gelijk te stellen met het doel van de staat en met het geschreven of ongeschreven recht. De tweede opvatting stelt het algemeen belang op één lijn met doelmatigheid, en in de derde opvatting wordt het algemeen belang gezien als het belang van het geheel tegenover dat van de delen.8